Marta Franco y Jorge Mora
Como en la cocina, las recetas son un parámetro, pero la sazón mejora cuando se saben adaptar al gusto y expectativas de cada quien.
América Latina viene experimentado diversos procesos de reforma de los marcos jurídico-institucionales que regulan la gestión del agua, con distintas características. Los de mayor éxito se orientan hacia esquemas de gestión más cercanos a la realidad y necesidades de los países donde se desarrollan, apartándose de modelos exógenos.
Las concesiones otorgadas a fi rmas multinacionales en varias naciones de Suramérica han dejado qué desear, generando movimientos que han derivado en la cancelación o revisión de varios de esos contratos, tal como ocurrió en Bolivia, en El Alto y Cochabamba; o en Arequipa, Perú; mientras que en países como Costa Rica y Uruguay se están desarrollando interesantes propuestas para prohibir nuevas concesiones.
Este último país, por ejemplo, desarrolla una reforma constitucional, en donde por primera vez se reconoce explícitamente dentro de la constitución nacional, y a través de una reforma democrática (producto de un referendum popular), que el agua es un derecho humano fundamental y se eleva a rango constitucional una disposición que establece que los servicios de agua potable y saneamiento deben ser prestados exclusivamente por entidades estatales.
Si bien el caso ha sentado un precedente histórico para los movimientos y organizaciones que, en diferentes partes del mundo, trabajan en defensa del agua y de su reconocimiento como derecho humano, a la vez plantea un interesante debate.
Esto porque al consagrar que los servicios de agua potable y saneamiento deberán ser prestados “exclusiva y directamente por personas jurídicas estatales”, imposibilita el desarrollo de experiencias comunitarias o locales de gestión, como las que existen, por ejemplo, en todos los países de Centroamérica, que abastecen con agua potable a más de 10 millones de personas (aproximadamente el 22% de la población). A través de ellas, las organizaciones sociales se agrupan para prestar el servicio bajo distintas fi guras jurídi-cas: asociaciones, juntas de aguas y comités de acueductos rurales, entre otras.
Esas experiencias comunitarias de gestión han demostrado ser una efi ciente alternativa ante las carencias de las instituciones del Estado y frente a los procesos de privatización; garantizando una gestión integrada y participativa del recurso.
A la hora de legislar sobre
el agua hay que reconocer
el valor
económico, social
y ambiental del recurso.
Semejante a la tendencia de Uruguay, el nuevo Proyecto de Ley de Recursos Hídricos de Costa Rica, fruto del más amplio proceso de discusión y diálogo que se haya desarrollado en este país en torno a ley alguna, establece expresamente que “…Las concesiones y autorizaciones destinadas al abastecimiento de población solo podrán ser otorgadas al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, de conformidad n la ley No. 2726 de 14 de abril de 1961, a las Municipalidades o a las empresas públicas reguladas por ley especial...” (Art. 45)
Bajo ese precepto, queda cerrado cualquier portillo para la incursión de entidades privadas en la prestación de servicios de abastecimiento de agua potable; sin embargo, a diferencia de la reforma constitucional uruguaya; en los numerales 103 y siguientes se prevé la posibilidad de que las comunidades establezcan “Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados (ASADAS)”, de las uales hay ya alrededor de 2.000 en operación. Son entidades que se rigen por el derecho privado, cuya principal característica es que no pueden tener fi nes lucrativos; brindan los servicios “al costo”.
En Honduras, con la Ley de Agua Potable, y Nicaragua, con el Proyecto de Ley de Recursos Hídricos, sí se sigue contemplando la posibilidad de otorgar concesiones a empresas privadas, debilitando las posibilidades de fortalecer las expresiones locales de gestión.
Sin embargo, el diseño de propuestas novedosas, que no orienten la gestión hacia uno u otro extremo de la balanza (privatización u estatización) permitiría, como en el caso de las Juntas de Aguas, ASADAS y comités comunitarios de acueductos rurales, el establecimiento de sistemas mixtos de gestión (sociedad civil-Estado) sin que medien nociones de lucro o privatización de servicios, aún cuando los actores de la sociedad civil sean sujetos de derecho privado.
Grandes desafíos
La lista de pendientes y retos es grande. Analizando la situación de Argentina, subyace el problema de un gran vacío legal en materia de recursos hídricos, ya que no existe una legislación nacional de aguas que abarque todos los ámbitos del territorio, tal como sucede en otros países de América Latina, como Brasil, Perú y México. Por ello, para resolver cualquier consulta o confl icto sobre dicho recurso, se debe recurrir a las normas contenidas en los códigos de fondo (Código Civil, Penal, Comercial, de Minería) así como también a leyes federales de energía, navegación, transporte, sistema portuario, entre otras.
Curiosamente, y teniendo en cuenta que Argentina es una República Federal compuesta por 23 provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, cada provincia conserva el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio (Art. 124 de la Constitución Nacional), y en consecuencia, les compete a los gobiernos locales emitir la normativa específi ca para las prioridades de uso del agua y su clasifi cación, regular el régimen de concesión, y establecer las formas, tiempos y procedimientos para el otorgamiento de permisos de uso y de vertidos. También determinan los parámetros para el cobro de cánones, tributos y demás contribuciones; así como las sanciones y penalidades.
Es decir, todas las provincias del país tienen sus propias leyes de agua, excepto la provincia de Santa Fe y Tierra del Fuego (esta última en avance de un proyecto de ley) que, como un factor común, son instrumentos poco fl exibles, que no permiten tomar en cuenta el valor económico, social y ambiental del agua. Asimismo, el nivel de efi cacia en la aplicación y cumplimiento de la legislación es muy bajo, lo que resulta en un incumplimiento generalizado.
La privatización de servicios, lejos de resolver los crecientes problemas asociados a la carencia de sistemas adecuados de agua potable y saneamiento, se hizo de tal forma que complicó el panorama. Actualmente, la carencia de una normativa de carácter nacional sobre el agua se trata de resolver en virtud de la reforma constitucional de 1994, la cual establece que le corresponde a la Nación declarar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección ambiental, sin que alteren las jurisdicciones locales; y a las provincias, las necesarias para complementarlas.
Así el Congreso Nacional podrá dictar normas ambientales generales, que fi jen las políticas y criterios de uso y protección de los recursos naturales y del ambiente, entre ellos el agua, sin necesidad de adhesión pero con posibilidad de complementación por parte de las provincias.
Hoy por hoy, hay varios proyectos de ley en proceso de trámite y consulta. Abordan temas como el ordenamiento ambiental, el sistema nacional de información ambiental, la clasifi cación de cursos de agua según usos, estándares de calidad ambiental, red de registro de vertidos a cuerpos y cursos de agua, títulos de reducción de contaminación, y, en forma incipiente, se empieza a plantear una revisión de la normativa que regula el funcionamiento de los operadores privados prestadores de servicios de agua potable y saneamiento. Sin embargo, estos procesos son aún tímidos y dispersos.
La participación pública en la formulación de leyes de agua es un tema que afl ora en diferentes foros mundiales, regionales y nacionales, no obstante, al poner en práctica lo acordado, no se ha tenido gran avance y razones hay para aceptar que falta camino por recorrer. Son muchos los compromisos asumidos por los gobiernos en torno al agua. Vale la pena hacer referencia a algunas metas sobre las que es necesario seguir abonando.
A principios de 1992, en Irlanda, la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente adoptó la Declaración de Dublín y se destacó como uno de sus principios que el desarrollo y gestión del agua debe basarse en un enfoque participativo a todos los niveles, incluso al nivel más bajo posible. En 1994, Centroamérica, tras la fi rma de la Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES), se comprometió a priorizar la formulación de políticas y legislación sobre manejo y conservación de los recursos hídricos.
Durante la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible en Johannesburgo, en el 2002, Centroamérica, junto con el resto de los países representados, asumió el reto para el 2015 de reducir a la mitad la población sin acceso a servicios de agua potable y de tratamiento de aguas residuales, así como impulsar el manejo integrado de los recursos hídricos y la promoción de sistemas de producción más limpia, con un uso más efi ciente del agua, la energía y las materias primas.
En esta tarea, además de los gobiernos, está comprometido cada uno de los ciudadanos de la región centroamericana. Cómo llevar a cabo el proceso de participación y fortalecer el diálogo entre ciudadanos y gobernantes, es el reto que nos ocupa.
Al 2005, la región centroamericana tenía leyes que no respondían a la realidad y a las necesidades de la población. Costa Rica cuenta con la Ley de Aguas de 1942, Honduras con una de 1927 y Panamá con otra de 1966. Paralelamente, a falta de un marco regulatorio, otras leyes sectoriales y decretos han intentado crear parches para hacer factible el uso del recurso. Solo Nicaragua cuenta con una política de recursos hídricos y recientemente Costa Rica con una estrategia hídrica nacional. De un análisis rápido, se puede resaltar que nuevas leyes de agua no han estado dentro de las prioridades políticas, en particular si compiten con temas como la apertura económica, la privatización de servicios, los planes fi scales y, más recientemente, la discusión sobre tratados de libre comercio.
Paradójicamente, muchas de estas prioridades dependerán de un manejo adecuado del recurso hídrico. En algunos países, incluso, se pondría sobre la mesa el tema de la privatización del agua.
La participación pública ideal debe conducirnos a leyes que velen por el interés común de los ciudadanos sobre intereses particulares. La única forma de asegurar que esto suceda es participando. Sin embargo, es claro que no se trata de participar someramente, sino de organizarse para hacerlo en forma consciente y responsable.
Los seres humanos organizados siempre han luchado por el derecho a participar. En 1992, durante la Cumbre Mundial de la Tierra en Río de Janeiro, se reconoció internacionalmente la importancia de la participación pública como un mecanismo para alcanzar un desarrollo más equitativo y sostenible. Esta declaración señalaba la necesidad de recurrir a otros sectores de la sociedad, como se establece en su Principio 10, que dicta que el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda.
De distintos modos, las constituciones políticas de Centroamérica y las leyes marco del ambiente reconocen la participación como un derecho del ciudadano, por tanto, se puede decir que las carencias no están en la ley, sino en su implementación inadecuada. No basta con reconocer este derecho en un contexto legal, es necesario propiciar que esta participación se convierta en realidad, defi nir métodos, tiempos y espacios para la participación.
Centroamérica se ubica en una de las zonas más húmedas del mundo; esta aparente bonanza esconde problemas de disponibilidad natural del agua que se agravan con la distribución desordenada de la población y la acelerada actividad económica. Problemas relacionados con la distribución y la calidad del agua muestran una situación compleja para la gestión de los recursos hídricos, que origina confl ictos que se agravan paulatinamente por el acceso al agua en cantidad y calidad.
“La participación pública ideal
debe conducirnos a leyes que
velen por el interés
común de los ciudadanos
sobre intereses particulares.” |
Actualmente, Costa Rica, Nicaragua, Honduras, Panamá y Guatemala elaboran nuevos proyectos de ley, que están en discusión o en proceso de ser discutidos en los respectivos congresos. Recientemente en Belice y El Salvador se han iniciado discusiones para crear las condiciones necesarias con el fi n de elaborar leyes de aguas así como planes hídricos nacionales. A excepción de algunos ciudadanos y sectores, en Centroamérica se de recurrir a otros sectores de la sociedad, como se establece en su Principio 10, que dicta que el mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda.
De distintos modos, las constituciones políticas de Centroamérica y las leyes marco del ambiente reconocen la participación como un derecho del ciudadano, por tanto, se puede decir que las carencias no están en la ley, sino en su implementación inadecuada. No basta con reconocer este derecho en un contexto legal, es necesario propiciar que esta participación se convierta en realidad, defi nir métodos, tiempos y espacios para la participación.
Centroamérica se ubica en una de las zonas más húmedas del mundo; ha caído en un estado de incredulidad en los sistemas de participación, aun a sabiendas de que contamos con la capacidad técnica y con el conocimiento tradicional guardado y utilizado en las comunidades locales y pueblos indígenas para hacer la mejor gestión posible del recurso hídrico de acuerdo con nuestras realidades.
El agua, al ser imprescindible para la supervivencia de las sociedades, exige examinar su contribución al desarrollo sostenible como un reto impostergable. Lograr un manejo sostenible del agua como elemento esencial para la vida actual y de las futuras generaciones es la responsabilidad de todo gobernante y ciudadano, de eso se trata la participación.
La gobernabilidad del agua
POR MIGUEL SOLANES -Asesor Regional en Derecho de Aguas y Regulación de Servicios
AMDREI JOURALEV - Oficial para asuntos económicos de la División de Recursos Naturales e Infraestructura
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
El concepto de gobernabilidad
aplicado al agua se refi ere a la
capacidad de la sociedad de movilizar
energías en forma coherente
para el desarrollo sustentable de los
recursos hídricos. En dicha defi nición se
incluye la capacidad de diseño de políticas
públicas que sean socialmente aceptadas,
orientadas al desarrollo sustentable
de los recursos hídricos y de hacer efectiva
su implementación por los diferentes
actores involucrados.
El nivel de gobernabilidad de una sociedad
en relación con la gestión del agua,
se ve determinado, entre otras, por las siguientes
consideraciones: (1) el grado de
acuerdo social (implícito o explícito) respecto
de la naturaleza de la relación entre
el agua y la sociedad; (2) la existencia de
consensos sobre las bases de las políticas
públicas que expresan dicha relación; y(3) la disponibilidad de sistemas de gestión
que posibiliten efectivamente, en un
marco de sustentabilidad, la implementación
de dichas políticas.
Aunque algunos países de Latinoamérica han dado grandes pasos en la gobernabilidad del agua, aún en otros se presentan limitaciones que afectan la atención de las necesidades de la población de este recurso. El entorno y las políticas macroeconómicas juegan un papel importante en este sentido.
En síntesis, la gobernabilidad supone:
(1) la capacidad de generar las políticas
adecuadas; y (2) la capacidad de llevarlas
a la práctica. Esas capacidades pasan por
la búsqueda de consensos, la construcción
de sistemas de gestión coherentes
(regímenes, lo que supone instituciones,
leyes, cultura, conocimientos, prácticas y
tradiciones), y la administración adecuada
del sistema (que supone participación y
aceptación social, y el desarrollo de competencias).
Como bien puede extraerse
de lo señalado, un elemento central de la
gobernabilidad es la posibilidad de construir
(implantar y desarrollar) arreglos
institucionales armónicos con la naturaleza
y con las competencias, restricciones
y expectativas del sistema o ámbito bajo
consideración.
La importancia del término gobernabilidad
en la región, está en buena
medida asociada a las restricciones y posibilidades
de los países para incorporar
los profundos cambios institucionales
que han caracterizado las últimas décadas.
En muchos casos, estos cambios han
implicado la construcción de una nueva
institucionalidad, entendida como el diseño
y reconocimiento de nuevas reglas
del juego, la creación de organizaciones
y el desarrollo de nuevos comportamientos,
formales e informales, de los agentes
públicos y privados. Obviamente, como
cualquier proceso de construcción social,
el mismo surge dentro de un fuerte proceso
de cambio y de destrucción del anterior
orden social. En realidad, son las
desarmonías existentes entre el arreglo
institucional preexistente y el nuevo, las
que pueden estar en el origen de los problemas
de gobernabilidad, o la crisis de
gobernabilidad, que está caracterizando
la situación en muchos países latinoamericanos.
Dicha crisis será más aguda y
más larga en función de la profundidad
y amplitud de los cambios en curso; las
competencias y capacidades preexistentes
y su utilidad para enfrentar los retos
de la transformación y, en particular, la
coherencia del nuevo arreglo institucional
con la naturaleza y estructura social
y las posibilidades y restricciones presentes
para asumir, de manera asertiva,
las reglas de juego propuestas (Corrales,
2003). Desde una perspectiva proactiva, la
crisis se puede considerar como un proceso, en el cual simpre hay lagunas a ser
subsanadas y contradicciones que reclaman
negociación.
Importancia del tema en la región
La gobernabilidad deviene objeto
de reflexión cuando se manifiestan sus
limitaciones (Olson, 1986). La conciencia
creciente a nivel regional sobre temas
como el uso insustentable de las aguas, su
contaminación, su monopolización y la
inaccesibilidad de los servicios a ellas vinculados
por parte de importantes sectores
de la población, demuestra la relevancia
del tema.
La importancia del tema en América
Latina y el Caribe se refleja claramente
en la serie de experiencias, postulaciones
y procesos de reforma de las legislaciones
y administraciones de agua, que se han
presentado en la mayoría de los países
de la región, así como en los programas
y propuestas existentes para reformar los
servicios asociados, en especial los de agua
potable y saneamiento. Estas propuestas
y programas han tenido, en algunos casos,
bases y fuerte determinación local de
contenidos, mientras que en otros, han
sido principalmente propugnados por
agentes externos.
Entre los casos de reformas consolidadas
cabe mencionar: Brasil, en lo que
hace a la creación de una legislación y un
sistema nacional de administración de
los recursos hídricos; Chile, con las reformas
del régimen de aguas y de prestación de los servicios de agua potable y
saneamiento; Argentina, con la privatización
del sector hidroeléctrico y de agua
potable en varias provincias; Colombia
y Bolivia, con la privatización de una
serie de servicios; México, con reformas
recientes de la legislación de aguas y
con privatizaciones de algunos servicios
o sus segmentos; y algunos otros casos.
Los países con procesos de discusión de
nueva legislación de aguas, o cambios a la
legislación vigente, incluyen entre otros,
Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay,
Perú y Venezuela.
El contenido sustantivo de los procesos
se ha visto determinado por diferentes
visiones, desde las que enfatizan un
reduccionismo de criterios, que no necesariamente
responden a la naturaleza del
objeto tratado (como enfatizar el tema
de apropiación privada, minimizando los
elementos de bien público que envuelve
el agua), a los que asumen situaciones de
competencia perfecta que no existen en
la práctica (como el caso de algunas regulaciones
de servicios de utilidad pública).1
En algunos casos, estas visiones limitadas,
o muy optimistas de los problemas,
han resultado en monopolización del
acceso al recurso y sistemas regulatorios
deficientes.
Los temas reseñados más arriba
certifican la importancia de la noción
de la gobernabilidad. Fundamentalmente,
si la gobernabilidad es la gestión
sustentable del agua y la provisión
sustentable de los servicios de utilidad
pública a ella vinculados, es necesario
enfatizar su tratamiento, puesto que
no se están superando los desafíos presentados
por el manejo de los recursos
hídricos y la prestación de servicios
accesibles a la población (Corrales,
2003).
Decisiones públicas que afectan los recursos hídricos Hay múltiples decisiones asociadas a los
recursos hídricos que pueden mejorar o
empeorar su contribución al desarrollo
socioeconómico nacional. Un primer tipo
de decisiones que tienen un potencial importante
para distorsionar la utilización
del agua, llegando incluso en algunos
casos a comprometer la estabilidad de
las finanzas públicas, es el otorgamiento
indiscriminado de subsidios estatales
para fomentar el uso de aguas sin dimensionar
su impacto en la economía o
la sustentabilidad del recurso. FUENTE: SOLANES (2004). |
El entorno y las políticas
macroeconómicas
Una de las constataciones de los estudios
elaborados por el Comité Técnico
Asesor para América del Sur (SAMTAC)
en el marco del proyecto “Investigación
Sistémica sobre Regímenes de Gestión
de Aguas”, fue que, en el periodo 1985-1995, Chile consolidó la contribución de
sus recursos hídricos al proceso de desarrollo
socioeconómico, siendo particularmente
visible el papel de la agricultura
bajo riego, minería, acuicultura, procesamiento
de maderas y papel, y la sustentabilidad
de los servicios de agua potable
y saneamiento.2 En el mismo periodo
de tiempo, Argentina pierde superficie
bajo riego, y sus servicios de agua potable
sufren de tal manera que algunos de los
inversionistas extranjeros se retiran del
país y además presentan demandas ante
tribunales arbitrales internacionales. La
explicación del éxito relativo de un sistema
y de la falla del otro, yacen en las políticas
macroeconómicas y en los criterios de toma de decisiones de política pública
que los dos aplican.
El enfoque tradicional de la legislación
de aguas y de la mayoría de los abogados
especialistas en el tema, es centrar
todos los análisis en los textos de leyes y,
en función de premisas formales, hacer
análisis descriptivo-filosóficos de la bondad
de leyes e instituciones. Sin embargo,
la vida del derecho es la experiencia y un
análisis dinámico de su impacto no puede
prescindir de su interacción con políticas
económicas generales. De hecho, es la calidad
de estas políticas la que determina el contexto
en el que el derecho cumple su rol.
Una política macroeconómica sana
es condición necesaria, aunque no necesariamente suficiente, para que las
normas jurídicas cumplan propósitos
de desarrollo sustentable. Expresado en
términos concretos, el derecho de aguas
contribuiría a realizar el potencial de las
políticas económicas, pero si estas fueran
defectuosas, o proveyeran incentivos no
encaminados a fomentar la inversión y
la conservación del recurso, poco o nada
es lo que el derecho puede hacer a su
respecto. Esta noción, y la identificación
de factores relevantes, fue llevada a cabo,
hace más de medio siglo, por el economista
norteamericano Ciriacy-Wantrup (1951).
La falta de acceso al agua para algunos sectores hace que la gobernabilidad
tome relevancia.
La efectividad de las mejoras sectoriales
en materia de agua y sus inversiones,
al igual que su legislación y organización, se ve condicionada entonces por las políticas
macroeconómicas y el ambiente que
estas crean. En el largo plazo, las mismas
son tan poderosas y estructuralmente
determinantes, que la mejor legislación
sectorial no puede bajo ningún concepto
contrarrestar su influencia (Donoso y
Melo, 2004). Esto se ha visto claramente
en países como India, Omán y Yemen y
aun en las provincias del oeste argentino
que hicieron parte importante de su política
económica conceder fuertes subsidios
al uso de las aguas subterráneas. No ha
habido normativa legal que permita detener
el deterioro del agua, frente al poderoso
incentivo de estas políticas. Cuando
las mismas son contraproducentes, como
sucede en muchos países en vías de desarrollo,
el contexto macroeconómico
desfavorable erosiona aun las mejores reformas
institucionales.
Un conjunto de políticas macroeconómicas
distorsionadas, que típicamente
incluya altas tasas de inflación o tasas de
cambio artificiales, afecta el crecimiento
y distorsiona el ingreso. Cuando esto
pasa, surgen presiones por cambio y las
opciones de política hídrica se vuelven
limitadas: más inversión, más subsidios
y más soporte tecnológico. Sin embargo,
esto por sí no basta para compensar los
problemas generales que la falta de crecimiento
económico y los incentivos crean
para el aprovechamiento sustentable del
agua. Los hacedores de política hídrica
deben ser conscientes de los impactos de
política macroeconómica en su sector y
promover un diálogo con los gestores de
la economía nacional.
Como la mayoría de los productos
del agua, sean agrícolas, electricidad,
servicios de agua potable o recreación,
se venden en mercados, los mismos y
sus insumos, se ven afectados por estos
mercados secundarios. Dichos mercados a
su vez son partes de economías complejas.
Todo esto imposibilita obtener respuestas
plausibles mediante simplificaciones
(Ciriacy-Wantrup, 1951).
Posiblemente un ejemplo de simplificaciones
con abstracción de consecuencias,
hayan sido las políticas macroeconómicas
argentinas de los años noventa.
Estas políticas mantuvieron la moneda
local artificialmente alta, mediante la inyección
de dinero extranjero en el mercado
de divisas local. Para hacer esto, el
Estado pedía préstamos, lo que subió las
tasas de interés, encareció el crédito y
combinado con el encarecimiento artificial de la divisa local, restringió la competitividad
de los productos de agricultura
de riego. En las zonas fuertemente dependientes
de estos productos el impacto
fue la pérdida de áreas bajo riego y la no
sustentabilidad de los servicios vinculados
al agua, por falta de crecimiento económico
(Diaz y Bertranou, 2003).
En una forma más general, se ha dicho
que las decisiones de los usuarios de agua
se ven afectadas por fuerzas económicas
generales, como tasas de interés, incertidumbre,
precios, tasas de cambio, derechos
de propiedad e impuestos (Ciriacy-
Wantrup, 1951). Las altas tasas de interés
reducen inversión, no sólo en aguas, sino
en general y además limitan los esfuerzos
en favor de la conservación y protección
ambiental, en razón de que a capital caro
se prefiere sobreusar el recurso o el ambiente.
Un usuario que enfrenta tasas de
interés altas, probablemente reduzca su
inversión en mejoras, obras y equipos. El
mismo fenómeno sucede con usuarios cuyos
mercados son erráticos en precios y
demanda.
Los efectos de políticas macroeconómicas
adecuadas se han notado claramente
en el caso de Chile (Peña, Luraschi y
Valenzuela, 2004). Este país implanta un
modelo de desarrollo cimentado en equilibrios macroeconómicos y exportaciones
centradas en ventajas comparativas.
La gran mayoría de los productos en los
cuales se basa el modelo de desarrollo,
tienen como insumo el agua, sea en el
producto primario o en su elaboración.
Los equilibrios macroeconómicos y tasas
de cambios realistas, resultan en un país
que no se endeuda y, como consecuencia,
en sistemas crediticios y tasas de interés
relativamente moderadas, que no funcionan
como un disuasor a la inversión. Además,
la evolución en las políticas públicas,
aparte de promover un ambiente propicio
a la inversión, ha ido cambiando para responder
a objetivos sociales y ambientales,
respecto de los cuales las adecuadas políticas
macro han permitido generar recursos
para su cobertura.
Este artículo fue extractado, con autorización,
del documento “Integrando economía, legislación
y administración en la gestión de agua y sus
servicios en América Latina y el Caribe”, publicado
por la CEPAL en la Serie 101 de Recursos
Naturales e Infraestructura, octubre 2005.
Los Presidentes de las Comisiones de Ambiente
y Recursos Naturales de las Asambleas
Legislativas de los países
Centroamericanos, en el marco de las prioridades
de la Comisión Interparlamentaria
Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CICAD),
conscientes de la trascendencia que tiene una gestión
eficiente y equitativa del agua, así como la Conservación
y manejo adecuado de este recurso esencial
para la vida, los ecosistemas y el desarrollo socioeconómico
de nuestras sociedades; tomando en cuenta
que es necesario responder al derecho humano de la
presente y futuras generaciones de tener acceso al
agua en calidad y cantidad suficientes, para poder satisfacer
las necesidades básicas de los habitantes de la
región y fomentar el desarrollo sostenible de los países
del istmo, presentaron, en agosto del 2006, una propuesta
de Convenio, para gestionar con las autoridades
de sus respectivos países que este acuerdo sea
suscrito por los Presidentes Centroamericanos.
El objetivo principal de este Convenio es establecer
lineamientos generales, principios orientadores y
mecanismos regionales de cooperación para la protección,
utilización óptima y racional del agua.
Otro de los propósitos de la propuesta de la CICAD
es garantizar una mejor calidad de vida de los
centroamericanos, tanto para la presente como
para las futuras generaciones, tomando en cuenta
que se hace necesario propiciar una mejor gestión
y una cultura para la protección y el buen uso del
agua. Para ello es preciso fomentar la participación
ciudadana, la educación, la creación de mecanismos
e instrumentos económicos que aseguren el financiamiento
de las inversiones, de las acciones para su protección, la adopción de
mejores prácticas para el buen uso del
agua y la sensibilización de los distintos
sectores de la población con el fin de
tomar mayor responsabilidad, a todos los
niveles organizativos de la sociedad y de
los Estados de la región.
También se busca reconocer que la cooperación regional debe de constituirse en un instrumento fundamental para avanzar en la solución de los problemas del recurso hídrico y que el rol, que en cuanto a las políticas y coordinación interinstitucional para la protección y manejo del agua, corresponden al Consejo de Ministros de Ambiente y Recursos Naturales (CCAD) como entes rectores en materia de ambiente y recursos naturales y que las acciones que se tomen, dado el carácter intersectorial del agua, deben de enmarcarse dentro del Sistema de Integración Centroamericano (SICA), buscando también establecer mecanismos institucionalizados de coordinación entre las distintas secretarías que tienen que ver con la conservación y manejo de este recurso vital.
Otro de los aspectos que reconoce este
Convenio, son los compromisos internacionales
y regionales adquiridos por los
países de la región, para la protección y
gestión integrada de los recursos hídricos
y la existencia de una serie de compromisos
de los países centroamericanos,
plasmada en la Alianza para el Desarrollo
Sostenible (Alides).
Esta última organización instruye a :
“Priorizar la formulación de políticas y
legislación sobre manejo y conservación
de los recursos hídricos, que incluyan
entre otras cosas el ordenamiento jurídico
e institucional, mecanismos de coordinación
entre las distintas autoridades encargadas
del manejo y administración de
este recurso, tanto para consumo humano,
como para riego y generación de
electricidad; instruyendo a nuestras autoridades
correspondientes la implementación
de este compromiso, así como
la actualización de los estudios sobre
cuencas de Centroamérica a fin de
preparar proyectos para su aprovechamiento
y manejo sostenible”.
Río Plátano, en Mosquitia, Honduras. Stefano Torrione / AFP
Fundamentada en este mandato, la propuesta
de Convenio Centroamericano del
Agua de la CICAD prioriza y busca modernizar
la formulación de políticas, estrategias,
los marcos institucionales y la
legislación, que procure un mejoramiento
del manejo y la protección del agua a
nivel regional y nacional; fortaleciendo los
mecanismos de coordinación entre las distintas
autoridades encargadas de la
gestión y administración del agua en sus diferentes usos: consumo humano, riego,
industria, hidroelectricidad, transporte y
navegación, pesca, recreación, turismo,
uso por la biodiversidad, y otros.
Asimismo, instruye a las autoridades nacionales
correspondientes, al cumplimiento
de este compromiso, así como a
la agilización de mecanismos de coordinación
entre los gobiernos, para la
gestión integrada de las cuencas internacionales
compartidas entre los países
Centroamericanos y sus vecinos, desarrollando
acciones conjuntas entre los
países que comparten estas cuencas para
su aprovechamiento y manejo sostenible,
con la debida participación de las poblaciones
y autoridades locales involucradas,
propiciando la formación de grupos de
trabajo a nivel de mancomunidades municipales
para el desarrollo de agendas
compartidas para la gestión integrada de
las cuencas compartidas.
El Convenio Centroamericano del Agua
adopta los principios universales enunciados
por las Naciones Unidas, los foros
mundiales y conferencias internacionales
sobre el agua y el medio ambiente (ver
cuadro: “Principios para una nueva cultura
centroamericana del agua”.
Un antiguo jefe piel roja, con su sabiduría,
recuerda dimensiones olvidadas por esta
presurosa civilización en relación al agua:
“El agua cristalina que corre por los ríos y
arroyuelos no es solamente agua, sino
que también representa la sangre de
nuestros antepasados. Si les vendemos
tierras, deben recordar que el agua es
sagrada, y a la vez deben enseñar a sus
hijos que cada reflejo fantasmagórico en
las claras aguas de los lagos cuenta los
sucesos y memorias de las vidas de nuestras
gentes. El murmullo del agua es la
voz del padre de mi padre. Los ríos son
nuestros hermanos y sacian nuestra sed;
son portadores de nuestras canoas y alimentan
a nuestros hijos. Si les vendemos
nuestras tierras, ustedes deben recordar y
enseñarles a sus hijos que los ríos son
nuestros hermanos y también los suyos, y
por lo tanto, deben tratarlos con la misma
dulzura con que se trata a un hermano”.
PRINCIPIOS PARA UNA NUEVA CULTURA CENTROAMERICANA DEL AGUA 1. El agua en todas sus formas es un bien de dominio público y
su acceso es un derecho humano fundamental e inalienable. |
L a relación bilateral que existe entre Estados Unidos y México no se encuentra en ningún otro lugar del mundo. Comparten una frontera en la cual el agua tiene un papel fundamental en la vida de ambos países. Aunado a esto el crecimiento económico en esa región ha sido exponencial en los últimos años, a lo cual se le debe unir el flujo migratorio, en la que es considerada la frontera más cruzada del mundo, según lo reconocen personeros de la Embajada de Estados Unidos en México.
Esta situación tiene un impacto general en la demanda del agua. El estado de California requiere grandes consumos de agua, dado que en su territorio se albergan cantidad de pobladores en grandes ciudades y por ser sede del Valle Imperial y el Valle del Silicio, en donde se albergan zonas de producción de tecnologías y de agroindustria.
La frontera entre ambos países ha estado caracterizada por diferencias económicas y productivas. Así mismo comparten fenómenos naturales como sequías, inundaciones o cambios en el cauce de las aguas. Algo muy común en una frontera de 3.141 kilómetros, de los cuales 2.057 kilómetros corresponden a cursos de agua.
Una visión histórica
Para lograr entender esta situación es importante hacer
una revisión histórica de esta relación que la Naturaleza
les ha hecho compartir a estos dos países. En 1845 los
territorios de Texas, Nuevo México, California, Arizona,
Colorado, Nevada y Utah, pasaron a ser parte del
territorio estadounidense, el río Bravo y el Delta del Río
Colorado quedaron delimitados como la frontera hídrica
natural entre los dos países.
La legislación al respecto se plasma en el Tratado de Guadalupe-Hidalgo el cual define los límites entre los dos países. A partir de este Tratado nace la Comisión Internacional de Límites (CIL) cuyo objetivo sería marcar los límites recién creados.
En 1896 la CIL concluyó sus resoluciones a favor de México por una demanda interpuesta a EEUU por la privación de aguas de la parte alta del río Bravo correspondiente al Valle de Juárez-El Paso. El gobierno norteamericano negó alguna responsabilidad para con México pero a cambio aceptó firmar la Convención de 1906, para resolver el conflicto por las aguas, con lo que se acordó que entregaría a México 74 millones de metros cúbicos de agua mensuales con la condición de que Estados Unidos no aceptaba por la firma de este Convenio ningún derecho de México sobre estas aguas.
Otro acuerdo, en esta historia conjunta, es el del “Convenio del Río Colorado” de 1922, que tiene como fin de administrar la compleja cuenca del Colorado, formada por los estados de Wyoming, Colorado, Utah, Nuevo México, California, Nevada y Arizona.
Por las mismas fechas Estados Unidos acepta que es necesaria la cooperación bilateral para el manejo de la cuenca baja del río Bravo. En 1944, se firma el Tratado sobre Distribución de Aguas Internacionales para los ríos Colorado, Tijuana y Bravo, que establece la cantidad que le toca a cada Estado. A partir de este EEUU tiene que entregar a México 1.850,23 millones de metros cúbicos al año por parte de las aguas del río Colorado. De octubre a enero esta agua debe ser del orden de entre 17 y 99 metros cúbicos por segundo y el resto del año de entre 28,3 y 99,1 metros cúbicos por segundo.
Sobre las aguas del río Bravo o Grande del Norte, México tiene la responsabilidad de entregar a EEUU la cantidad de 431 millones de metros cúbicos anuales procedente de los ríos Conchos, San Diego, San Rodrigo y Salado.
Manejo en la región
El río Bravo
El río Bravo o río Grande del Norte nace
en las montañas de Colorado y Nuevo
México, y desemboca 1.455 km² hacia
abajo en el Golfo de México. Este río es
hogar de cerca de 7 millones de personas
del lado mexicano y delimita dos
vibrantes economías que responden a
realidades completamente iferentes.
La cuestión alrededor del río Bravo es muy compleja. En las últimas décadas lo que ha complicado las relaciones bilaterales han sido sobre todo las sequías, como es el caso de la “crisis del 95”. Fue tal la gravedad de la sequía que el gobierno de Estados Unidos, a través del Departamento de Estado y resionado por la Comisión Internacional de Aguas y Límites (organismo bilateral creado para atender las cuestiones relativas al agua superficial de la frontera), otorgó a México un préstamo de agua por 81.000 acres/pies.
Para tratar de controlar esta situación ambos gobiernos iniciaron un proceso de discusión de cooperación bilateral, para reformar los acuerdos establecidos en el Tratado de 1944. Aún así, México acumuló un déficit histórico en la entrega de agua de 1,8 millones de metros cúbicos; fue hasta el año 2005 que pudo entregar el caudal.
La ruta de soluciones conjuntas se debe esforzar por eliminar las malas
prácticas que afectan la sostenibilidad. Foto David McNew/Getty Images
Río Colorado
El río Colorado nace en las montañas Rocallosas y en su paso
recorre los estados de Colorado, Nuevo México, Wyoming, Utah,
California, Nevada y Arizona abasteciendo a aproximadamente 27
millones de personas. Es la principal fuente de abastecimiento de
la vibrante ciudad de Las Vegas, la cual toma su agua a través de
la presa Hoover, la más grande en los Estados Unidos. En la parte
final de su recorrido desemboca en el lado mexicano entre los
límites de Sonora y Baja California llegando por último al Golfo de
California.
El delta de este río -antaño hogar de humedales, manglares y comunidades indígenas- está en agonía desde hace varias décadas; sus aguas son repartidas entre la presa Hoover, ciudades como Los Ángeles o San Diego y la agroindustria del Valle Imperial y el de Coachella, así solo un reducido caudal logra llegar hasta el lado mexicano. Por su parte, en México el agua es utilizada en la agricultura y para abastecer a ciudades como Mexicali, Tijuana y San Luis Río Colorado.
Si bien los dos países siempre han tenido roces por los conflictos derivados de compartir una cuenca, es en estos días donde se deja ver una terrible crisis ambiental, social y económica para el lado mexicano, por la reciente aprobación del revestimiento del canal Todo Americano. Este proyecto, iniciado a principios del año 2007 por Estados Unidos, consiste en revestir de concreto un brazo artificial del Río Colorado llamado Todo Americano, el cual surte de agua al Distrito del Valle Imperial en California. De esta forma el gobierno estadounidense pretende evitar pérdidas en volúmenes de agua por infiltración del rubro de 100 millones de metros cúbicos anuales, mismos que canalizaría a la ciudad de San Diego. Una vez encementado el canal, se afectarían alrededor de 1.200 áreas de cultivo, así como unas 6.000 hectáreas de humedales del lado mexicano
“A partir do Tratado de 1944 foi assinada uma
extensa lista de atas da comissão que adotam
acordos para o desenvolvimento de soluções
para os problemas das questões relacionadas
com as águas internacionais”.
Se ha librado una ardua batalla por evitar el revestimiento de este Canal. Los argumentos legales se basan en los derechos históricos de México sobre estas aguas para su uso, así como en el impacto ambiental que podría ocasionar a la fauna, en peligro de extinción, en la zona de los humedales mexicanos.
Aunque los dos países han construido juntos bases legales para solucionar la mayoría de estos conflictos, aún falta mucho por hacer en cuanto a una gestión integrada de los recursos hídricos. No son suficientes los mecanismos legales que toman en cuenta el papel de los ecosistemas, la calidad del agua, la participación de organizaciones no gubernamentales o ciudadanos afectados, el manejo de las aguas subterráneas o las sequías.
Embora os dois países tenham construído juntos bases legais par