A América Latina abriga quatro dos 25rios mais caudalosos do mundo, como oOrinoco e o Paraná; alguns dos maioreslagos do planeta como o Maracaibo e oTiticaca; e, além disso, conta com 20%da água renovável do mundo, graças àexistência do Amazonas. Estes recursossignifi cativos, alimentados por regimesde chuvas abundantes, são comparáveisapenas aos da Ásia, segundo a AssociaçãoMundial da Água.
No entanto, de acordo com dados mais recentes do Banco Mundial compilados no Little Green Book 2004, 14% de seus habitantes não têm acesso à água potável e 23% carecem de um sistema apropriado de saneamento, o que está relacionado com até 80% da taxa de doenças e morte em alguns países; e ainda existe uma diferença signifi cativa entre a cidade e o campo.
O líquido vital não é distribuído por igual em qualidade e quantidade entre todos os países nem entre todos os usuários. Enquanto que em Belize, favorecido pelas condições climáticas de sua privilegiada posição geográfi ca, fi gura entre os de maior disponibilidade de recursos hídricos do mundo (73.320 m3 per capita/ano), a República Dominicana chega a apenas 2.438 m3 por pessoa e El Salvador, 2.876 m3,além de apresentar também uma distribuição interna escassa e inadequada.
ALARME EM NÚMEROS • Existem 75 milhões de latino-americanos sem acesso à água limpa. São 7% da população urbana e 39% da rural. Fonte: The Little Green Data Book 2004, extraído do World Development Indicators 2004, Banco Mundial |
Cerca de 25% do território da América do Sul é árido ou semi-árido; e a América Central, onde as chuvas atingem 900 mm por ano, quatro vezes mais do que a média mundial, refl ete uma realidade que se repete no restante da América Latina: a população tende a se concentrar em regiões áridas com menor disponibilidade de água; o desfl orestamento continua aumentando e as mudanças no uso do solo alteram a disponibilidade do recurso; a contaminação da água chega a níveis alarmantes; falta planejamento, investimento e fi nanciamento de redes de abastecimento e de saneamento, e existe a duplicação de funções nas instituições.
Entre os problemas destacam-se também a falta de marcos regulatórios, meios para fazer cumprir as leis vigentes, planejamento urbano e territorial, dados para a tomada de decisões, e em geral, de uma gestão integrada da água. Ao invés disso, existe uma ênfase em enfoques setoriais, fragmentados e baseados em projetos isolados para desenvolvimento dos recursos hídricos.
Axel Douroujeasnni e Andrei Jouravlev, da Divisão de Recursos Naturais e Infra-Estrutura da Agência Regional da ONU, com sede em Santiago do Chile, falaram publicamente de “uma generalizada dispersão e descoordenação institucional e legal” entre os diversos organismos do estado, organizações não-governamentais, governos locais, universidades e organismos internacionais de cooperação, que intervêm na administração da água.
Eles sustentam que nesta região, um único trecho de um rio, sem falar de sua bacia, pode ser facilmente submetido à intervenção de mais de 150 atores diferentes (municípios, secretarias regionais, ministérios, empresas públicas, superintendências e diversos usuários) sem que eles se comuniquem em entre si ou coordenem suas ações.
Por outro lado, de acordo com Alain Bernard, diretor do Departamento de Manejo de Bacias Hidrográfi cas e coordenador para a América Latina do Escritório Internacional da Água, os confl itos de uso são cada vez mais freqüentes e têm sua origem em uma degradação exponencial da qualidade e da disponibilidade do recurso, resultado principalmente desta falta de governabilidade.
“Tínhamos a sensação de que a água era um recurso que não ia se esgotar, que era facilmente localizado, até que começamos a ver que os rios estavam contaminados, que não podiam ser usados, e que as fontes já não bastavam”, afi rma Maureen Ballestero, coordenadora da para a América Central da Global Water Partnership (GWP).
Segundo dados das Nações Unidas o número de cidades da América Latina com uma população acima dos 10 milhões de habitantes irá aumentar. Estima-se que em 2025 aproximadamente 85% da população total da região será urbana, aumentando a extração de água e seu uso corrente para a disposição e transporte dos dejetos.
Como resultado dessa tendência, de acordo com o Fundo Mundial para a Natureza (WWF), nos próximos vinte anos, na América Latina e no Caribe serão necessários investimentos em infra-estrutura de recursos hídricos da ordem de 100 milhões de dólares.
Neste contexto também é preciso levar em consideração que a disponibilidade de água potável é diferente em cada país, sendo que as áreas rurais são as mais carentes.
De acordo com o Segundo Relatório sobre desenvolvimento humano na América Central e Panamá do PNUD, nesta região 80% das residências urbanas contam com acesso à água potável, enquanto que em zonas rurais de países como El Salvador, Guatemala e Nicarágua, a cobertura é de menos de 45%.
Além disso, em toda a América Latina, a atribuição dos recursos hídricos em zonas de escassez gera tensões entre o interesse social (uso doméstico, agrícola) e o benefício econômico (mineração, indústria, hidroeletricidade) que muitas vezes não encontra uma solução.
Contaminação: um problema que avança
A insufi ciência do volume de água disponível e aos conflitos de uso, unem-se à contaminação das águas superficiais e subterrâneas, devido ao despejo de esgoto doméstico sem tratamento nos rios e lagos, e à infiltração de dejetos provenientes de fossas sépticas e redes mal conservadas.
Estudos da Comissão Econômica para América Latina e o Caribe (Cepal), revelam que na região apenas 48% da população está conectada a sistemas convencionais de esgoto sanitário. Segundo o Centro Panamericano de Engenharia Sanitária e Ciências do Ambiente (Cepis), no ano de 2001, 86% da população despejava seus esgotos sem nenhum tratamento.
Também se constitui num grave problema a descarga de resíduos industriais líquidos como metais pesados, solventes e compostos orgânicos. Esta situação se complica nas zonas rurais, com o uso de agroquímicos de fertilizantes.
Segundo Luís E. Garcia, do Departamento de Programas Sociais de Desenvolvimento Sustentável do Banco Interamericano de Desenvolvimento, as crescentes demandas de água previstas para consumo humano, agricultura, fins industriais e turismo em alguns países, trarão como conseqüênciaque tanto as águas superficiais e subterrâneas como as zonas costeiras, sejam objeto de maior contaminação, bem como do aumento de conflitos entre os usos e a preocupação pelo meio ambiente.
Para a Cepal, os problemas da água na região não são apenas de um setor, nem têm soluções unicamente a partir do recurso hídrico, mas na verdade derivam de problemas como a inefi ciência da administração pública, um fraco papel regulador do Estado, uma sociedade civil com pouca participação, a corrupção, entre outros.
De acordo com estudos da Divisão de Recursos Naturais de Infra-estrutura da Cepal, o assunto da água foi tradicionalmente um tópico das agendas de governo e não uma política de Estado; portanto, ele foi abordado para necessidades urgentes, como no caso de contaminação, sem espaço para a prevenção. Decorre daí que na região exista uma falta crônica de fi nanciamento dos serviços, baixas coberturas nos setores pobres e um encarecimento no fornecimento.
O Estado firma também que alguns países como o Chile implementaram com sucesso subsídios à demanda, focalizados nos setores pobres, mas que em outras nações seria difícil implementar esta opção devido às defi ciências do próprio Estado.
Uma responsabilidade comum
De acordo com Alain Bernard, especialistado Escritório Internacional da Água, diantede todos estes problemas, as soluções sãoclaras e de consenso mundial: maior coordenação entre atores e usuários do recursohídrico, maior participação da sociedadecivil na tomada de decisões e no planejamento, implementação de sistemas de informação e, em geral, um manejo integradodo recurso hídrico nas bacias hidrográficas, que permita passar de um enfoque setorialpara um enfoque integral.
Alain enfatiza que o “verdadeiro desafi oé como passar das palavras à ação. O implementar estas ações corretivas”. E insistetambém na importância de haver vontadepolítica, porque se não houver, mesmocom marcos jurídicos adequados seriampoucas as esperanças de conseguir avanços sólidos.
Em quase todos os países da AL atualmente se debate a formulação de novasleis de água ou mudanças na legislaçãovigente. Este é o caso da Bolívia, Chile, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras,Paraguai, Peru, Venezuela e Costa Rica, paísque além disso iniciou a elaboração de umaestratégia nacional em gestão integrada do recurso hídrico.
O Brasil já aprovou disposições que em seu conteúdo incorporam a administração da água por bacia hidrográfica, que considera cada uma delas como unidade de planejamento e procura melhorara qualidade de vida das comunidades próximas, por meio de valores sociais, econômicos e ambientais. O conceito de bacia hidrográfica compreende as zonas terrestres situadas entre a nascente e a desembocadura de um rio, incluindo todas as terras drenadas por ele, assim como os sistemas costeiros e marinhos afetados por suas descargas de água.
O país deu ênfase em contar com “Comitês de Bacias” como instituições de manejo, para assegurar uma melhor participação local, organismos já existentes em 22 países da região. O México também deu alguns passos neste sentido.
Outra resposta da região foi a privatização de um número significativo de serviços de água potável e saneamento. Com vistas a uma maior eficiência, esta solução, conforme manifesta o relatório da Cepal, veio acompanhada de preocupações como monopolização da infra-estrutura essencial e controle de recursos que constituem insumos básicos, a ambigüidade quanto à independência e a falta de informações que permitam acompanhamento e monitoração das companhias prestadoras de serviços.
No caso dos países centro-americanos, foram realizados processos de diálogo sobre assuntos relacionados com os recursos hídricos, como é o caso da governabilidade da água; água e clima; e água, alimentos e ambiente, a fim de identificar as causas dos problemas, priorizar e dirigir ações.
Além disso, existe grande interesse em adotar mecanismos como o pagamento por serviços ambientais, dentro dos quais se inclui água, com o objetivo de estimular proprietários privados a conservar bosques e obter fundos para a manutenção de reservas estaduais.
De acordo com Maureen Ballestero, alguns dos principais desafios para uma gestão integrada dos recursos hídricos são o desenho de instrumentos de gestão, a criação de um marco geral de políticas e de legislação, a promoção de boas práticas de gestão de recursos hídricos e uma definição clara do papel das instituições e de suas funções.
“O assunto pouco a pouco vai permeando. A idéia é melhorar as instituições, os controles, a monitoração, o trabalho e o manejo da demanda, a eficiência e as tecnologias”, destaca.
Por sua vez, Alain Bernard reconhece que implementar uma gestão integrada dos recursos hídricos tem um alto custo no que diz respeito às reformas institucionais e instrumentos técnicos, vinculados ao estabelecimento de redes de monitoração, sistemas de informação e de planejamento participativo. No entanto é enfático: “não fazer isso seria ainda mais dispendioso a médio e longo prazo”.
DIMENSÃO NAS DIFERENÇAS A América Latina, em maior ou menor grau, continua a enfrentar o desafio de melhorar seus indicadores econômicos e de desenvolvimento. Os que se referem à água e saneamento não são exceção. Notas: Cobertura de saneamento é a porcentagem de população com acesso a facilidades para a disposição de esgoto, desde latrinas protegidas até banheiros com conexão ao esgoto. |
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Esta situação global de exposição a inundações repete-se na América Latina e no Caribe. Segundo a Federação Internacional da Cruz Vermelha, dos 840 desastres reportados no período de 1995 a 2004, 572 emergências (68% dos desastres) foram resultado de inundações, tempestades tropicais ou furacões. As inundações são provocadas por diferentes razões e fenômenos geológicos ou hidrometeorológicos, tais como chuvas torrenciais, tempestades tropicais, furacões, tsunamis, trombas d’água em regiões costeiras, assim como problemas com represas ou reservatórios. As inundações têm um impacto fulminante sobre a população, seus serviços, infra-estrutura e atividades produtivas, que deixa seqüelas sócio-econômicas que às vezes levam anos para serem solucionadas.
Sem dúvida, o impacto das inundações sobre as comunidades, dependem em grande parte das próprias comunidades e de seus modelos de desenvolvimento, que aumentam sua suscetibilidade de ser afetada por estes fenômenos. Por exemplo, quando zonas inundáveis são utilizadas para assentamentos humanos, quando existem atividades produtivas ou localização de infra-estrutura crítica.
As alterações que a população realiza em seu entorno, como a impermeabilização de superfícies (pisos, edificações, tetos) degradação de encostas e desflorestamento, reduzem a infiltração da água de chuva no subsolo, o que favorece enxurradas e a erosão dos solos. Da mesma forma, a intervenção humana nos leitos naturais de rios e vales, aumenta desnecessariamente a probabilidade de seu transbordamento durante chuvas intensas. Existem fenômenos hidrometeorológicos extremos que se manifestam com severas inundações, como as tempestades tropicais e furacões, que afetam todos os anos, entre julho e novembro, os países do Caribe e da América Central. Existem também eventos tais como fenômeno El Niño que de forma recorrente e cada vez mais freqüente (os últimos se apresentaram durante 1982/1983 e 1997/1998) afeta com chuvas e inundações prolongadas durante meses os países, nas regiões costeiras próximas ao Equador.
É paradoxal que embora estas manifestações sejam dos poucos fenômenos naturais que podem ser monitorados e previstos por instituições científicas especializadas (que existem na maioria dos países da América Latina e do Caribe), sejam as que acarretam o maior número de pessoas afetadas, além de vultosas perdas econômicas.
Impacto da tempestade Stan sobre serviços |
A tempestade tropical Stan, que produziu chuvas intensas, inundações e deslizamentos em um país altamente degradado ambientalmente, afetou 13 de seus 15 departamentos (Estados) e teve importante impacto sobre os serviços de água e saneamento. Foram relatados danos em 67 aquedutos, assim como a perda de 8.000 poços e aproximadamente 14.000 fossas, o que significa que aproximadamente cinco milhões de pessoas viram a qualidade ou a continuidade dos serviços de água e saneamento afetada. Isto implicou que o setor de água e saneamento reportasse perdas econômicas de US$ 11,7 milhões. |
Deterioração e interrupção
dos serviços de água
Existe um estreito vínculo entre os serviços de água e saneamento e a abundância ou escassez do recurso hídrico,
razão pela qual as alterações na quantidade ou na qualidade nas fontes de água usadas por desses serviços afetará
qualidade, quantidade e continuidade
dos mesmos.
As inundações afetam ao mesmo tempo os sistemas de água e de saneamento, assim como a população que eles atendem. A deterioração ou interrupção destes serviços em tais situações de emergência, quando a população e a assistência humanitária mais necessitam deles, expõe a população afetada a condições de vida deterioradas, quando sua saúde está seriamente exposta, e o retorno à normalidade dependerá em grande medida da reabilitação e do restabelecimento dos serviços. Com base em informações elaboradas pela Cepal e outras agências internacionais, no período de 1995 a 2005 registrou-se que na América Latina e no Caribe as inundações, tempestades tropicais e furacões causaram danos e a perda de pelo menos 367 aquedutos urbanos. No âmbito rural foram perdidos 1.534 aquedutos, 42.386 poços e 85.473 fossas, o que ren Efeitos do Furacão Mitch presentou uma perda estimada de US$ 620 milhões.
| Impacto social e econômico dos desastres naturais na América Latina e no Caribe | 1995-2004 | ||||||||
| Tipos de fenômenos naturais | Desastres reportados |
% | Vítimas Fatais | % | Pessoas afetadas Milhares | % | Perdas estimadas Milhões US$ | % |
1995-2004 |
1995-2004 | 1995-2004 | 1995-2004 | |||||
| Bosques/incêndios florestais | 63 |
7,5 |
83 |
0,1 |
159 |
0,3 |
2,645 |
1,8 |
| Erupções vulcânicas | 23 |
2,7 |
52 |
0,1 |
298 |
0,6 |
22 |
0,0 |
| Terremotos/Tsunamis | 50 |
6,0 |
2,990 |
4,2 |
3,584 |
7,1 |
9,931 |
6,8 |
| Avalanches/deslizamentos | 44 |
5,2 |
1,742 |
2,5 |
204 |
0,4 |
194 |
0,1 |
| Secas/fome | 48 |
5,7 |
59 |
0,1 |
15,183 |
30,2 |
30,2 |
2,4 |
| Temperaturas extremas | 37 |
4,4 |
2,325 |
3,3 |
4,072 |
8,1 |
5,449 |
3,7 |
| Inundações | 267 |
31,8 |
38,000 |
53,9 |
9,717 |
19,3 |
21,956 |
15,0 |
| Tempestades/furacões | 305 |
36,3 |
25,271 |
35,8 |
17,051 |
33,9 |
102,461 |
70,1 |
| Outros desastres naturais | 3 |
0,4 |
3 |
0,0 |
1 |
0,0 |
129 |
0,1 |
| Total de desastres naturais | 840 |
100 |
70,525 |
100 |
50,269 |
100 |
146,234 |
100 |
Não considerar este tipo de fenômenos nos processos de desenvolvimento dos serviços de água e saneamento irá colocar em risco desnecessariamente a obtenção da meta dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, que procuram reduzir à metade, até 2015, a porcentagem de pessoas que carecem de acesso sustentável água potável e saneamento básico.
Impacto sobre os serviços
As inundações afetam as fontes de água, tanto superficiais quanto subterrâneas,
usadas pelas empresas encarregadas
de fornecer à população água para o consumo humano; provocam geralmente o aumento da turbidez da água e favorecem a contaminação com águas residuais ou outros produtos que aumentam os custos para seu tratamento
ou tornam impossível o seu tratamento
para o consumo humano.
Por outro lado, a infra-estrutura e as obras de engenharia desenhadas e construídas para captar as águas (estações de captação, estações de bombeamento), tratá-las e desinfetá-las (plantas de tratamento, filtros), conduzi-la (sistemas de tubulação) armazená-la (tanques, reservatórios) e distribui-la (redes de tubulação) não estão livres de sofrer danos devido às inundações. Os danos dependerão de sua eventual localização em zonas propensas a inundações, várzeas ou em terrenos instáveis que possam deslizar devido à saturação do solo pelas chuvas intensas. Muito da infra-estrutura citada encontra-se em zonas de
risco, pois necessariamente deve ser instalada nas proximidades dos leitos de rios, atravessar topografi as acidentadas ou trazer o serviço a populações que, devido a razões de gosto, marginalização ou exclusão, encontram-se em zonas propensas a ser afetadas por inundações e outros tipos de ameaças naturais.
Quando os serviços de água e saneamento que abastecem centros urbanos são afetados por este tipo de fenômenos, as próprias empresas, com o apoio de autoridades locais encarregam-se de fazer com que os serviços sejam rapidamente restabelecidos, devido ao custo político e econômico, além de a imagem empresarial ser seriamente afetada. No entanto, caso consigam os recursos necessários para restabelecer os serviços afetados, as empresas incorrem em gastos tão elevados que algumas vezes sua viabilidade fi nanceira acaba por ser seriamente comprometida.
A situação com serviços rurais de água e saneamento é completamente diferente. Em sua maioria são administrados e operados pelas próprias comunidades organizadas, às quais muitas vezes não contam com os recursostécnicos e econômicos para atender às necessidades que um desastre provoca. Da mesma forma, a falta de uma ligação formal com uma instituição setorial ou com o governo local que lhes permitam atender suas necessidades para assegurar um serviço de qualidade, tornam mais difícil a recuperação e o restabelecimento destes serviços. Esta é a razão pela qual, em algumas oportunidades, os sistemas acabam sendo abandonados e a população volta às suas antigas fontes inseguras de água, o que se traduz na deterioração da saúde dessas comunidades.
As experiências de fenômenos anteriores são a melhor lição para que seja dedicada atenção aos fatores de localização, materiais, tecnologias e formação de capacidades do setor da água, para assegurar a sustentabilidade destes serviços em situações de emergência. A seguir, são apresentados alguns padrões de danos nos serviços de água potável que foram determinados pela revisão e sistematização dos problemas sofridos por aquedutos nos países da América Latina na última década.
Água e saneamento: a prioridade
Os serviços de água e saneamento
(A&S) são fundamentais para assegurar o desenvolvimento e a saúde das
populações, atividades que se tornam
críticas e prioritárias durante situações
de emergência. A suspensão ou a de terioração dos serviços de A&S depois
de um desastre, em particular aqueles
causados por inundações, expõem a
saúde da população a fatores de risco
ambiental, que juntamente com a piora
das condições de vida, representam um
perigo potencial para a saúde devido à
carência ou à contaminação das águas, vacinação, a proliferação de vetores baseados na água e deterioração das condições e hábitos de higiene.
Assegurar a dotação de quantidades mínimas de água para o consumo humano durante situações de emergências é uma das prioridades e primeiras ações que as autoridades e as instituições de ajuda humanitária devem realizar juntamente com as ações de busca e resgate, assim como as ações de atendimento e proteção da saúde das vítimas.
Uma das soluções típicas para o abastecimento de água durante situações de emergência é a distribuição de água em caminhões pipa. Esta tarefa exige uma logística e custos que difi cilmente as empresas prestadoras ou outras instituições poderiam manter por um tempo prolongado. Por exemplo, durante os terremotos que afetaram El Salvador em 2001, a administração nacional de aquedutos e esgotos (ANDA, sigla em Espanhol) investiu nas primeiras semanas da emergência US$ 400 mil para a distribuição de aproximadamente 99.000 m3, o que signifi ca um custo de cerca de US$ 4/m3, o que supera amplamente o valor médio da produção e distribuição em tempos normais.
Considerando estes dados e os níveis de cobertura dos serviços de água potável na América Latina, torna-se mais efi ciente e econômico investir na proteção dos sistemas e na preparação das instituições e de seu pessoal para responder de maneira oportuna e efi caz às emergências, do que gastar no momento do desastre na distribuição de água e reconstrução dos sistemas danifi cados.
Efeitos do fenômeno El Niño
na infra-estrutura |
Nas inundações causadas pelo fenômeno El Niño em território peruano em 1997 e 1998, conforme informações reunidas pelo Ministério da Saúde e pela OPS/OMS, foram relatadas em zonas rurais o colapso de 199 sistemas de abastecimento de água e 3.532 fossas que benefi ciavam mais de 160 mil pessoas. No âmbito urbano, a empresa que abastecia de água o estado de Piura, ao norte do país, relatou perdas de mais de US$ 25 milhões, dos quais US$ 4 milhões, foram apenas para atender a emergência. A deterioração das condições sanitárias, em parte devido à carência ou dano nos serviços de água e saneamento, fez com que os casos de enfermidades diarréicas agudas (EDA) aumentassem em 3.176% durante os primeiros meses da presença do fenômeno. |
Sustentabilidade dos serviços de água e saneamento
frente a ameaças naturais
A presença de ameaças naturais, assim como o aumento
da contaminação das fontes de água e a desertifi cação representam um desafi o para o setor de água e saneamento, que
obriga a compatibilizar as necessidades de curto prazo, em
relação ao aumento da cobertura dos serviços e os objetivos
de longo prazo, que são a qualidade e a sustentabilidade. Em
relação às ameaças naturais, os serviços de água potável possuem particularidades que os tornam especialmente vulneráveis a diversos fenômenos. Sobre isso, pode-se destacar:
- Sua grande extensão faz com que os diferentes compo nentes estejam expostos a diferentes ameaças.
- A dificuldade de acesso a alguns de seus componentes, muitos dos quais encontram-se enterrados ou afasta dos, torna difícil sua inspeção antes e depois do desastre. n Infra-estrutura em constante crescimento e com inovações tecnológicas.
- Possuem uso contínuo, 24 horas por dia durante os 365 dias do ano. n Sua operação é indispensável durante emergências e desastres. Em um novo cenário físico, no qual desde os últimos anos desenvolve-se a infra-estrutura dos serviços de água e saneamento, exige-se que todos os atores envolvidos no setor (comunidades, prestadores de serviços, autoridades locais e setoriais, profi ssionais, fornecedores de insumos e tecnologias, agências de cooperação internacional) assumam os novos desafi os que assegurem a sustentabilidade destes sistemas em um ambiente cada vez mais adverso. É necessário e prioritário:
- Atualização do conhecimento e dos critérios técnicos para o planejamento, desenho e construção.
- Desenvolvimento de novas tecnologias e materiais que se adeqüem ao novo entorno e seus desafios.
- Compromisso dos fornecedores de insumos para levar materiais e tecnologias apropriadas a preços justos até as comunidades afetadas por desastres, especialmente as mais afastadas, para reparar e restabelecer os serviços. n Tornar as comunidades participantes e desenvolver suas capacidades especialmente no âmbito rural para a pre venção e resposta a emergências.
- Modificar o marco regulador dos serviços de água potável que algumas vezes considera os fenômenos naturais recorrentes, como por exemplo as inundações, como fatos fortuitos ou de força maior, com o qual as empre sas são eximidas da responsabilidade de garantir a entrega.
Água: pelo menos o mínimo é indispensável |
Durante situações de desastres todas as pessoas devem ter acesso seguro e eqüitativo a uma quantidade sufi ciente de água para beber, cozinhar e realizar atividades de higiene pessoal e doméstica. Com esta fi nalidade, os prestadores de serviços de água potável precisam atuar dentro de um marco regulatório apropriado. Indicadores básicos para o setor durante situações de emergência e desastres: Acesso à água e quantidade disponível
Novas fontes de água não de
vem ter mais de 10 coliformes
para cada 100 mililitros
A concentração de cloro residual 0,5 mg/litro.
Turbidez da água menor que
5 UNT
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Hoje, quando a maioria dos países da região está realizando esforços e investimentos sociais importantes para o aumento da cobertura e da qualidade dos serviços de água potável, não dar atenção aos fenômenos naturais, especialmente as inundações, como um dos fatores condicionantes para a sustentabilidade e qualidade destes serviços, colocará desnecessariamente em risco os avanços que os países obtiverem em seu compromisso com os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, relacionados com o aumento da cobertura da oferta de água potável.
Padrões de danos em componentes de aquedutos durante inundações
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| Fontes de água |
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| Plantas de tratamento |
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| Elementos próximos aos cursos de rios (obras de captação, eliminadores de areia, coletores, linhas de condução) |
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| Tubulações (de água potável e de esgoto) |
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O fornecimento de serviços de água e saneamento na América Latina representa para cada um dos países desta região uma série de importantes desafios quanto aos aspectos sociais, políticos, de recursos hídricos, com implicações econômicas muito importantes. Por isto, e diante da meta dos países de reduzir a quantidade de pessoas sem acesso à água em 2015, assim como os que não contam com serviços de saneamento, é que a Aqua Vitae, em seu afã de gerar o debate e oferecer informações úteis para a discussão dos principais problemas relacionados com a água, apresenta a seguir três artigos nesta seção, que pretendem analisar, a partir de uma ótica objetiva, qual foi o papel dos diferentes setores da sociedade na consecução destes objetivos. Da mesma forma, apresentamos uma experiência em Montería, na Colômbia, onde com recursos de diversos setores foi possível resolver o problema do acesso à água para uma população de origem pobre. |
Por exemplo, nos interessava analisar a validade do argumento segundo o qual é necessário transferir tais serviços ao setor privado (a) porque este é inerentemente mais eficiente do que o setor público, (b) para atrair investimento privado “fresco” e (c) para poder estender a cobertura aos setores mais pobres da sociedade. Estes são os argumentos utilizados por instituições como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento, entre outras instituições líderes neste campo, para promover as referidas políticas.
Entre as conclusões principais de PRINWASS cabe destacar:
1) As políticas de promoção da participação privada na prestação dos SAS fundamentaram-se nas premissas de que (a) o setor público é inerentemente ineficiente, (b) não dispõe de recursos financeiros e (c) que a expansão da participação privada produziria um aumento na eficiência dos serviços, mediante (1) o aumento da competitividade e (2) a provisão de recursos financeiros privados, o que por sua vez (d) contribuiria para ampliar a cobertura destes serviços aos setores mais necessitados. Os resultados do estudo contradizem estas premissas.
2) A equipe de PRINWASS reco-nhece que os fornecedores públicos do serviço, sejam municipais, estatais ou de outra origem, tiveram uma história de altos e baixos quanto à qualidade e à cobertura no fornecimento dos serviços, um problema que contribuiu substancialmente para reproduzir as desigualdades persistentes que afetam a maioria dos países menos desenvolvidos em relação ao acesso a uma provisão adequada de SAS. No entanto, a pesquisa realizada demonstra que a expansão da participação privada no setor se caracteriza por uma clara tendência ao descumprimento das obrigações contratuais por parte de muitos dos fornecedores privados (por exemplo, com relação aos objetivos de investimento ou à manutenção de padrões de qualidade estabelecidos inicialmente nos contratos de concessões). Na América Latina o estudo obteve evidências bem documentadas de tais tendências e cabe destacar os casos de Tucumán e Buenos Aires, na Argentina, e Cochabamba, na Bolívia.
3) Outra tendência importante observada
é que, em muitos casos, as falhas na provisão de SAS por parte do setor público
foram agravadas e inclusive provocadas por decisões de política pública. Assim, as políticas promovidas ou executadas pelo Fundo Monetário Internacional, pelo Banco Mundial e outros organismos internacionais,
freqüentemente estrangularam
as autoridades e empresas públicas de serviço mediante a negação do acesso aos recursos financeiros necessários para investir na renovação e extensão da infra-
estrutura de serviços. Tais políticas outorgaram um certo grau de credibilidade
ao argumento de que a única saída era incorporar investimentos privados. A evidência também indica que freqüentemente
as instituições financeiras internacionais
e os governos centrais ofereceram créditos e fundos de ajuda aos países menos
desenvolvidos com a condição de que estes governos aceitem a privatização ou a concessão dos SAS.
4) No entanto, e em contraste com os argumentos utilizados, o estudo identificou
que, na realidade, o capital privado é um componente insignificante da estrutura
de financiamento dos SAS outorgados em concessão a empresas privadas. Como tendência geral, os recursos utilizados nos investimentos realizados pelo setor privado originavam-se da cobrança da tarifa
dos usuários, de fundos externos de ajuda e subsídios estatais ou de endividamento.
As empresas privadas consideram que a natureza de longo prazo do capital fixo requerido pelos SAS representa um risco alto demais para seus acionistas.
5) Dados agregados sobre o fluxo de capital demonstram que houve um decréscimo dos investimentos privados desde 1997 (em 2004 representavam apenas
cerca de 3% do total) e que os fluxos são extremamente seletivos, uma vez que favorecem regiões de alta e média renda, o que implica que a África subsaariana e outras regiões pobres do mundo continuam
sem ter cobertura. Estes dados sugerem
que as Metas de Desenvolvimento do Milênio, que pretendem reduzir pela metade a proporção da população mundial
que não tem acesso aos SAS até 2015 e eventualmente a universalização destes serviços até 2025, não estão recebendo a atenção prioritária que se esperava.
6) A expansão da participação privada
na prestação dos SAS não introduziu competição. Na prática, o que se verifica
é a transformação de monopólios públicos em monopólios privados. Por exemplo, as concessões e outras formas de contrato de gestão outorgados às empresas
privadas tendem a ser de longa duração (20-30 anos em geral, nos casos de concessão). Nos casos estudados verificou-
se ainda, a debilidade e inclusive a inexistência de marcos legais que permitam
controlar o comportamento monopolista
destas empresas.
7) As evidências também sugerem que existe uma clara tendência ao descumprimento
dos contratos por parte das empresas privadas. Em um número importante
de casos, percebe-se uma prática
de renegociação sistemática depois da assinatura dos contratos que procura reduzir
os compromissos de investimento assumidos originalmente pelas empresas privadas. Em outros casos, verifica-se um padrão de irregularidades nos contratos (seja por ignorância, incompetência, corrupção
ou outros problemas) que em alguns casos provocaram controvérsias públicas de grande magnitude. O caso mais emblemático é o de Cochabamba, na Bolívia, onde um movimento público de protesto levou à rescisão da concessão dos SAS a uma empresa privada em tempo
recorde.
8) No que se refere ao melhoramento da eficiência na infra-estrutura, a tendência registrada é que as empresas privadas não têm um desempenho melhor do que as públicas (por exemplo, em referência ao controle de perdas de água e de água não contabilizada) e em algumas áreas como os sistemas de fossas e drenagem o desempenho das empresas privadas é claramente inferior. Em vários dos países incluídos neste estudo, as empresas de SAS mais eficientes continuam sendo empresas públicas (por exemplo, no Brasil e no México).
9) Outra tendência consistente que o estudo evidencia é a debilidade, quando não a inexistência, de capacidade regulatória
(ou inclusive de marcos regulatórios)
que caracteriza a maioria das experiências examinadas. Esta é uma tendência preocupante se levarmos em consideração o padrão já documentado de descumprimento de obrigações contratuais
por parte dos operadores privados.
10) Um componente crucial neste contexto é a escassez de informação disponível
para os reguladores, as autoridades
locais e os cidadãos sobre o desempenho
dos operadores privados, o que na prática tende a impedir a monitoração e o controle efetivos da gestão dos serviços. Entre nossas principais conclusões a este respeito, incluem-se (a) a necessidade de reforçar a capacidade das autoridades locais
para que possam exercer o controle e a regulação efetivos dos prestadores de SAS e (b) garantir o acesso às informações relevantes sobre a gestão dos SAS com a finalidade de aumentar a transparência e permitir o controle cidadão (por exemplo,
informações acerca dos compromissos
de inversão assumidos por contrato, as taxas de retorno, os níveis de endividamento
autorizados, etc.). A pesquisa também identificou excelentes exemplos de processos que pretendem promover a participação significativa dos cidadãos, cujos resultados valem a pena serem explorados
(por exemplo, em certas cidades do Brasil e da Argentina).
11) Em nível mundial, a maioria das empresas de SAS são municipais e mostram uma grande variedade de formas específicas que se desenvolveram historicamente. Além desta variada gama organizacional, nota-se a existência de diferentes acordos e tradições em relação aos regimes de propriedade (públicos, privados, comunitários etc.), gestão e valorização (cultural, religiosa etc.) da água e seus serviços essenciais, que funcionaram em muitos casos durante séculos e continuam funcionando. No entanto a persistência e a eficácia destas formas não foram suficientemente levadas em consideração na elaboração das políticas que privilegiaram as formas especiais de participação privada estudadas no PRINWASS.
Uma das conclusões gerais é que os problemas fundamentais subjacentes nos desafios que o setor dos SAS enfrenta, são principalmente de natureza política e econômica. Dado que estes problemas – muitas vezes enraizados em profundas crenças e valores culturais que adotam formas diversas para diferentes grupos sociais – afetam de um modo ou outro a todos os cidadãos, é importante manter a continuidade do processo de investigação
assim como também a ampliação e o aprofundamento do diálogo.
Também o reconhecimento de que as tecnologias e os modelos organizacionais são parte de um contexto socioeconômico
mais amplo é um princípio fundamental
para promover o desenvolvimento de alternativas que permitam adaptar os sistemas
às diferentes situações. Por outro lado, e lamentavelmente, embora os modelos
repetidos de tomada de decisões e os sistemas de monitoração constituam os princípios básicos de toda boa gestão,
nas tendências identificadas pelo estudo, estes continuam sendo desatendidos na prática. Além disso, é necessário resistir à tendência persistente de fundamentar a análise e os processos de tomada de decisões em pressuposições ideológicas ou especulativas.
Em particular, é necessário superar a dicotomia de “o público” contra “o privado”
que continua permeando grande parte do debate, mediante a busca de marcos analíticos que contribuam ao estudo
das formas passadas e presentes que caracterizam a interação entre o público e o privado na gestão da água e dos SAS. Neste sentido, a evidência tende a contradizer
de forma muito clara a retórica ainda predominante em nível global e em muitos países da América Latina, segundo
a qual a única solução para a crise dos SAS seria a expansão da participação privada no setor.
As tendências indicam claramente que para alcançar o cumprimento das Metas do Milênio, os governos da região não podem fundamentar sua política na privatização ou outras formas de participação privada, uma vez que estas têm um impacto muito limitado e, muitas vezes, francamente negativo, sobre o desempenho geral dos serviços. Isto é especialmente certo no que se refere ao atendimento dos setores mais desfavorecidos, que são precisamente o objetivo principal de tais metas. Nossa pesquisa confirma a necessidade de reforçar as autoridades e organismos públicos de prestação dos SAS, particularmente em nível local, que foram identificados como o ator fundamental para alcançar a obtenção das Metas.
Simultaneamente é necessário implementar as medidas pertinentes (por exemplo, segundo estipulado nos Princípios de Rio de Janeiro de 1992) para garantir as condições de participação e controle social cidadão sobre o funcionamento de tais serviços.
O projeto “Barreiras e condições para a participação da empresa e do capital privado nos serviços de água e saneamento na América Latina e na África: A busca da sustentabilidade econômica, social, e ambiental” (PRINWASS) foi coordenado pelo autor e contou com a participação de universidades em 9 países, incluindo Argentina, Bolívia, Brasil e México. O projeto foi financiado pela Comissão Européia dentro do Quinto Programa Marco de Investigação Científica 1998-2002 (Contrato: PL ICA4-2001-10041) e foi realizado entre 2001 e 2004. Os documentos do projeto (estudos de caso, relatórios de sínteses, relatório final, etc.) com os dados e a fundamentação destas conclusões sintéticas podem ser obtidos visitando http://users.ox.ac uk/~prinwass/.
Os Tratados de Livre Comércio (TLC) que Peru e Colômbia negociaram com outras nações não parecem colocar particularmente em dúvida o acesso à água como um direito fundamental das pessoas. Confirmam isto aqueles que representaram estes governos sul-americanos nas negociações.
No entanto, algumas organizações da sociedade civil interpretam que os capítulos de investimentos dos acordos comerciais aceleram ainda mais a entrada de capital estrangeiro no setor de administração e distribuição da água. Para elas, os TLC ampliam as atuais possibilidades de extrair o recurso hídrico com fins comerciais.
Por outro lado, setores empresariais que já participam do negócio da administração do recurso hídrico mediante empresas de capital municipal ou privado, sustentam que os tratados comerciais são uma oportunidade adicional para atrair mais investimentos estrangeiros.
No entanto, consideram que a chegada de capitais a este setor não seria mais significativo do que o já existente, pois a possibilidade legal está aberta desde antes do apogeu dos tratados comerciais.
Na prática, os processos de participação de fora no setor de administração de recursos hídricos foram decisão interna dos países, paralela ou mesmo anterior à negociação de alguns desses acordos.
Na Colômbia, por exemplo, desde meados dos anos noventa existe legislação em nível de Constituição Política e leis específicas que estimula a vinculação de operadores especializados na prestação de serviços de aquedutos. Por sua vez, a constituição peruana já inclui muitos dos princípios dos TLC, e por isso os investidores estrangeiros contam com a possibilidade de entrar no setor, independente da vigência ou não de um acordo específico com determinado país.
Capital estrangeiro
Tal e como ocorre em Honduras, no Brasil, no Equador e na Argentina, onde já existem experiências em participação de capital privado local ou estrangeiro na administração do recurso hídrico, o mesmo ocorre no Peru e na Colômbia.
Por exemplo, desde meados da década passada, a empresa espanhola Águas de Barcelona investe no aqueduto da cidade turística colombiana de Cartagena, de maneira conjunta com o município.
Além disso, existem outras 150 pequenas empresas que prestam serviços em menor escala mediante contratos com governos municipais, conforme destacou o colombiano Luis Alberto Moreno, presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) em seu artigo "Mitos e realidades da água", publicado no site deste organismo na Internet.
No Peru existem algumas empresas pequenas de capital público que estão buscando a participação de sócios, devido a crises financeiras internas e não à vigência dos TLC, conforme indica o Centro Peruano de Estudos Sociais (Cepes).
Embora Peru e Colômbia tenham trajetórias na negociação e colocação em andamento de acordos comerciais com diferentes países, o tratado com os Estados Unidos parece ser o que mais acirrou os ânimos de grupos ambientalistas e acadêmicos. A argumentação consiste em que se trata de uma negociação assimétrica entre um país em via de desenvolvimento e outro desenvolvido.
O Congresso do Peru já ratificou o TLC com os Estados Unidos. A Colômbia o assinou e também está pendente de sua ratificação legislativa, trâmite que também não ocorreu no congresso norte-americano para ambos os tratados.
Hernando José Gómez, ex-chefe colombiano da negociação do Tratado de Livre Comércio com Estados Unidos, afirmou que "na verdade nós não negociamos nada sobre a água em particular, nem o TLC se refere a nenhum direito fundamental em particular pois estes não são negociáveis em um TLC".
Mas existe quem pense diferente. Segundo grupos da sociedade civil, a água participa de maneira indireta. Semelhante situação seria estimulada pelos interesses comerciais presentes ou futuros de algumas multinacionais.
"O TLC por si só cria as condições para que o direito fundamental de acesso à água e portanto à vida, não seja realmente exercido", avaliou Rafael Colmenares, diretor executivo da EcoFondo, uma instituição não governamental que agrupa 130 associações ambientalistas. Atualmente na Colômbia lidera a campanha "Água: um bem público".
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Dúvidas e realidade
A participação do capital privado ou estrangeiro
em alguns serviços de administração
da água começou antes dos TLC.
Daí que partidários e detratores reconhecem
que os acordos comerciais não
são os impulsionadores diretos da participação
estrangeira no setor.
Na Colômbia, existem empresas estrangeiras nos aquedutos de Cartagena e Barranquilla. Existem outras municipais como é o caso de Empresas Públicas de Medellín (EEPPM). Sua posição durante as rodadas de negociação do TLC com os Estados Unidos foi manter fora do acordo comercial todas as empresas prestadoras destes serviços públicos.
Francisco Piedrahita, gerente de Águas de EEPPM, explicou que depois de conseguir ajustes no compromisso ambiental dos eventuais investidores estrangeiros, a administração de águas foi incluída no TLC com os Estados Unidos. Piedrahita avaliou que a chegada dos investimentos estrangeiros a este setor não irá além da existente, pois esta possibilidade legal está vigente na Colômbia desde os anos noventa.
Explicou que os investidores estrangeiros estariam interessados na administração de aquedutos de cidades grandes, conforme a tendência na América Latina. "A vinculação a este setor não é desencadeada a partir dos TLC mas sim pela abertura do setor à concorrência", destacou o gerente de águas de EEPPM. Na Colômbia também existem empresários nacionais que têm experiência na administração de sistemas de aquedutos de comunidades pequenas, como por exemplo: Conhydra que serve a uma dezena de municípios com uma população de 42.000 pessoas.
"Se adicionalmente uma empresa estrangeira está disposta a competir na Colômbia, sozinha ou com um aliado estratégico, seria a combinação perfeita. Nós estamos dispostos a ouvir propostas", afirmou Amed Montoya, assessor de negócios do Grupo Empresarial Conhydra S.A. diante das possibilidades de investimentos dos TLC no setor hídrico.
Embora não seja possível atribuir apenas aos tratados comerciais o processo privatizador de alguns serviços relacionados com o líquido, os críticos dos tratados sustentam que são mecanismos que iriam acelerar este rumo que eles consideram inconveniente.
Segundo Guillermo Rebosio, do Centro Peruano de Estudos Sociais (CEPES), a participação estrangeira no setor hídrico no Peru está congelada, não porque a lei o impeça, mas porque a população ainda se ressente dos elevados custos que enfrentaram com as privatizações das telecomunicações e da energia. Para este estudioso da questão da água, o governo seria incapaz de controlar os protestos populares diante de uma tentativa de passar à iniciativa privada, inclusive de origem nacional, a maioria daqueles serviços relacionados com o fornecimento de água.
"Com o TLC não há um compromisso de privatizar a água nem os serviços conexos, mas caso ocorra uma privatização, o espírito do capítulo de investimentos do tratado não permitiria voltar atrás. Seria um assunto irreversível", afirmou Rebosio.
Esta idéia ecoa na mente de alguns legisladores
sul-americanos que retomaram
a inquietude das organizações
sociais com a finalidade de formar um
bloco regional que busque a explícita
exclusão do assunto da água dos acordos
comerciais e das normativas da Organização
Mundial do Comércio (OMC).
Origem do capital
No processo de participação privada no aqueduto de Cartagena, inicialmente interessaram-se apenas três empresas de países europeus com os quais a Colômbia não tem TLC.
Para Rafael Colmenares, da EcoFondo, esta realidade não é argumento para desacreditar a oposição que eles lideram em contra os tratados comerciais. "Independentemente da nacionalidade, poderiam ser colombianas, estaríamos contra a privatização", afirmou.
No Peru, desde 1993, a Constituição consagra o tratamento igualitário para os estrangeiros em relação aos nacionais, e a possibilidade de recorrer a arbitragens fora das fronteiras nacionais. Inclusive, outorga um "direito real" ao titular de uma concessão sobre um recurso natural, afirmou Guillermo Rebosio do CEPES.
"A importância das empresas de mineração e do setor agro-exportador dentro da economia peruana poderia acelerar a gestão privada sobre alguns recursos hídricos por parte destas mesmas empresas. Para estes setores produtivos seria mais ágil contar com 'água própria' sem nenhuma regulação intermediária", avaliou o porta-voz do Centro Peruano de Estudos Sociais.
O investigador disse que pelo menos três
pequenas empresas de saneamento estão
em processo de privatização em
dife-rentes partes do Peru, situação que
não responde aos TLC mas às crises financeiras
próprias do sistema de administração.
ABERTURA PARA PRIVATIZAR Desde há mais de uma década, a máxima lei peruana abre a possibilidade de permitir a participação privada nos serviços hídricos mediante a norma que indica o seguinte: "Os recursos naturais, renováveis e não renováveis, são patrimônio da Nação. O Estado é soberano em seu aproveitamento. Por lei orgânica, são fixadas as condições de sua utilização e de sua outorga a particulares. A concessão outorga a seu titular um direito real, sujeito a tal norma legal". Artigo 66 da Constituição peruana. |
Balanço sobre investimentos
Em cidades colombianas como Barranquilla e Cartagena, os números do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) sobre cobertura de água potável parecem alentadores, a partir da presença estrangeira no setor.
Indicam que 10 anos atrás até um milhão de pessoas não tinham água ou enfrentavam racionamentos. Atualmente a cobertura chega à quase totalidade da população (98%), o que é atribuído em parte à participação privada no setor.
Em Lima, os obstáculos como o repúdio social, a existência de poucos operadores e a ausência de fundos de financiamento locais não permitiram a culminação do processo de participação privada no setor, indicam estas mesmas fontes.
Paulina Beato, consultora do BID, destaca em seu relatório técnico "Participação do setor privado nos sistemas de água potável e saneamento: vantagens, riscos e obstáculos" que a presença de capital privado na administração de recursos hídricos tem potencial para gerar bem-estar.
No entanto, não são acordos de livre
comércio que, na prática, conseguiram
que a participação privada aumente no
setor de água, segundo asseguram as
fontes consultadas.
OS INVESTIMENTOS NO TRATADO Dentro dos pontos críticos - segundo os grupos ambientalistas que incluem os
Fonte: Centro Peruano de Estudos Sociais (Cepes). Lima, Peru. |
A importância da água para a qualidade de vida é primordial. Entretanto, sua divisão é muito desigual. Mais de 1,1 trilhão de pessoas não têm acesso à água potável e mais de 2,6 trilhões carecem de redes de saneamento. Além disso, as mortes por doenças associadas a condições insalubres de água e saneamento superam os 2,2 trilhões a cada ano, principalmente nos países em vias de desenvolvimento e entre a população infantil e juvenil.
A organização não-governamental Transparência Internacional (TI, com sede em Berlim) define a corrupção como o “mau uso do poder em benefício próprio”. O benefício próprio neste contexto é interpretado como ganhos que favorecem os membros próximos de um ator econômico, de um partido político e, em alguns casos, de uma instituição independente ou de caridade, na qual o sujeito tem um interesse econômico ou social
A corrupção pode assumir muitas formas: mediante o suborno de funcionários de governos locais ou estrangeiros, de políticos e companhias privadas; por meio da extorsão ou com o pagamento de favores, a fraude, o nepotismo, a malversação, a compra de votos em uma eleição, etc. Também é considerada corrupção, embora mais ‘insignificante’, a que envolve um consumidor e um empregado de um serviço de água, por exemplo, quando se falsifica um hidrômetro. Vigilância deficiente
Os monopólios, o nível de eficiência e controle, assim como
o poder dos oficiais públicos e a falta de controle são fatores
determinantes na fórmula mais famosa que explica a
corrupção (Klitgaard, 1988):
Corrupção(C) = Monopólio(M) + Discrição(D) - Controle(C)
Monopólio e discrição são comuns no setor da água, provavelmente mais do que o necessário. A água costuma ser produzida e distribuída por monopólios, geralmente públicos. O poder discricionário não está reservado ao administrador, mas também inclui os consertos, a coleta de pagamentos e o controle de conexões ilegais. Estas situações são fruto de uma vigilância deficiente.
A corrupção no setor da água solapa o desempenho das redes de fornecimento do líquido e de saneamento, desestimulando o investimento, ao mesmo tempo em que diminuem os ganhos dos serviços públicos e dos governos. Desta maneira, aumentam os custos de operação e manutenção, como por exemplo na África, onde o custo dos serviços de água seria reduzido na média em 64%, se funcionassem sem corrupção. A corrupção reduz, além disso, a quantidade e a qualidade de serviços, e limita o acesso à água, especialmente entre os mais desfavorecidos.
Para diagnosticar a corrupção no setor da água, foram desenvolvidas ferramentas como investigações detalhadas, dentro e fora do serviço de água, para medir a propensão à corrupção, e também foram celebradas convenções internacFionais, entre elas a Convenção Interamericana contra a Corrupção (IACAC, conforme a sigla em inglês), que criminaliza o suborno ativo, passivo e transnacional, o eriquecimento ilícito, o uso inapropriado de informações confidenciais e classificadas, o uso de influência das autoridades públicas para lucros ilícitos pessoais e o desvio da propriedade dos ativos.
Controle na contratação pública
Os pactos de integridade são um dos mecanismos desenvolvidos
pela Transparência Internacional. Esta ferramenta,
desenvolvida pela organização internacional na década de
1990, tem a finalidade de auxiliar governos, o setor privado
e organizações da sociedade civil a lutar contra a corrupção
na contratação pública.
Estes pactos incluem uma série de passos. Em primeiro lugar, o chamado procedimento, que inclui um acordo entre o governo, o departamento do governo ou o serviço, e todos os participantes na licitação de um contrato do setor público. Em segundo lugar, os direitos e obrigações estabelecem que nenhuma pessoa do governo nem dos contratantes deverá pagar, oferecer, solicitar ou aceitar subornos ou confabular com concorrentes para ganhar o contrato, ou durante o desenvolvimento deste. Os licitantes também são obrigados a divulgar o pagamento de possíveis comissões para participantes no projeto.
Em terceiro lugar é realizada a monitoração, seja mediante organizações da sociedade civil, indivíduos ou companhias independentes do setor privado, contratadas pelo governo, com a obrigação de informar ao público sobre qualquer anormalidade. De forma alternativa, o governo compromete-se a divulgar as informações relevantes necessárias para que o resto dos participantes da licitação façam uma avaliação do processo. E por último, são aplicadas sanções quando ocorrem violações à legalidade vigente, que podem ser perda do contrato, ser responsabilizado pelos danos, ou entrar na lista negra para futuroscontratos, além de ações corretivas ou disciplinares contra os funcionários públicos.
Os pactos de integridade podem ser aplicados na seleção de consultores, seja no ramo da arquitetura, engenharia ou outros, durante a adjudicação de contratos de construção e fornecimento, no momento de escolher um comprador sob um programa de privatização de ativos do estado, ou na seleção do beneficiário da concessão ou dos serviços regulados pelo governo.
Por exemplo, para um projeto relacionado com a água, os pactos de integridade devem cobrir desde a seleção dos consultores, os estudos prévios, a preparação da documentação, a outorga do contrato e a implementação do projeto, até a entrega ao cliente. Todos estes requisitos são cumpridos por apenas 57 pactos desde 2003, 4 deles no setor de fornecimento de água e saneamento, 5 em energia (incluindo o setor elétrico), 10 em telecomunicações, e 11 na construção.
Estes padrões de qualidade para a contratação pública regem códigos de conduta para os empregados da autoridade contratante e do licitante; excluem companhias que figurem em listas negras de bancos multilaterais de desenvolvimento; exigem que todos os contratos estejam sob o controle da autoridade e que seus contratantes cumpram estritas políticas anticorrupção, promovem uma oferta competitiva e o fácil acesso à informação para os licitantes e o público em geral. Além disso, assegura-se que o controle interno e o externo sejam independentes e que seus relatórios sejam acessíveis ao público.
Empresas avalistas
Outra das ferramentas da Transparência Internacional são os
princípios empresariais contra o suborno. Eles estabelecem que a
empresa deve proibir o suborno como prática sob qualquer forma
e comprometer-se à implementação de um programa para
combatê-lo.
Estes princípios estão apoiados em um compromisso de valores
fundamentais de integridade, transparência e monitoração.
Foto Jose CABEZAS/AFP/Getty Images.
A ‘TESTEMUNHA SOCIAL’ MEXICANA Entre 2001 e setembro de 2007 o Capítulo da Transparência no México conseguiu implementar 50 pactos de integridade, para os quais trabalhou com diversas agências governamentais no México. A organização não-governamental introduziu uma característica adicional para aumentar a participação cidadã no processo de outorga dos contratos: trata-se da chamada ‘testemunha social’, para observar o processo de contratação e comunicar os resultados ao restante da sociedade civil e do público. A testemunha social, eleita pela Transparência Mexicana, deve ser um perito técnico independente e respeitado. Esta figura foi introduzida no projeto hidrelétrico de 750 MW El Cajón, sob responsabilidade da Comissão Federal de Eletricidade (CFE). Para este projeto de El Cajón, no período de agosto de 2002 a junho de 2003, a TI do México exigiu como condição para participar, uma declaração unilateral de integridade, assinada pelo oficial de mais alto nível do consórcio licitante. Ao final do processo, o contrato equivalente a US$748 milhões foi atribuído ao licitante com a mais baixa avaliação de um consórcio formado pela Construtora Internacional de Infra-estrutura, Promotora e Investidora Adisa, Engenheiros Civis Associados, Peninsular Companhia Construtora e Energomacexport-Power Machine. A oferta vencedora mostrou-se 8,5 % menor (US$64 milhões) do que o custo estimado do projeto original preparado pela CFE. Este caso demonstra a importância da verificação independente, a revisão do contrato e dos processos de seleção da empreiteira nos projetos hidrelétricos, além de reafirmar a crescente importância da participação civil nestes processos. |
Um programa contra o suborno reúne a totalidade dos esforços empresariais contra esta prática, que inclui valores, políticas, treinamento e diretrizes a seguir. Corporações internacionais têm relatado iniciativas e índices que usam os princípios empresariais contra o suborno, como ferramenta padrão para avaliar o desempenho das empresas. Destacam o Pacto Global das Nações Unidas, a Iniciativa de Relatório Global (GRI, conforme a sigla em inglês), o Índice FTSE4 (índice europeu que reúne as empresas socialmente responsáveis) e o Fórum Econômico Mundial (WEF, conforme a sigla em inglês), assim como a Iniciativa contra a Colaboração na Corrupção (PACI, conforme a sigla em inglês).
O PAPEL DA REDE DE INTEGRIDADE DA ÁGUA O objetivo da Rede de Integridade da Água (WIN, conforme a sigla em inglês) – uma iniciativa da Transparência Internacional, apoiada pelo Instituto Internacional da Água de Estocolmo (SIWI, conforme a sigla em inglês) e pelo Banco Mundial – consiste em reduzir a pobreza, lutando contra a corrupção no setor. Para tanto propõe-se aumentar a consciência e o entendimento em torno da corrupção em assuntos relacionados com o recurso hídrico, além de investigar e difundir informações contra a corrupção e a favor de metodologias e práticas de organizações que estão trabalhando com a água. A WIN também apóia ações práticas e métodos para lutar contra a corrupção, fomenta o desenvolvimento de mecanismos de monitoração para combatê-la e coopera para que seja aumentada a capacidade dos governos, da sociedade civil, do setor privado e de todos os públicos interessados, para empreender, coordenar e trabalhar juntos contra a corrupção relacionada com o uso da água.] A Rede de Integridade da Água cobre aspectos do fornecimento e do saneamento da água, a irrigação, o manejo da hidroenergia e dos recursos hídricos em geral. Podem ser membros da WIN representantes de governos, serviços públicos, reguladores; os do setor privado; a comunidade doadora, o Programa de Água e Saneamento do Banco Mundial; agências das Nações Unidas e grupos regionais; universidades e organizações de pesquisa; organizações profissionais e organizações da sociedade civil. A Rede iniciou sua ofensiva durante a Semana Mundial da Água, em agosto do 2006 em Estocolmo, e já no final de agosto de 2007 contava com 243 membros de 66 países. www.waterintegritynetwork.net |
Acordos entre produtores
Em abril de 2005, a Transparência Internacional patrocinou na
Colômbia a assinatura de um acordo setorial entre 11 produtores
de tubulações, baseado na ferramenta de princípios contra o
suborno.
Inclui-se neste acordo o estabelecimento de uma política geral anticorrupção em cada companhia; o desenvolvimento de diretrizes específicas em cada uma delas, que levem em consideração as formas de suborno especificadas nos princípios contra o suborno e a implementação de políticas específicas que considerem práticas transparentes de cotação, distribuição e esquemas de vendas e compras. Além disso precisam ser acompanhadas de mecanismos dentro de cada companhia, que incluam a designação de representantes legais, controles internos e auditorias, recursos humanos, comunicações, consultas, assim como o amparo aos denunciantes dentro da própria empresa e os papéis do comitê de ética e do grupo de trabalho.
Desta maneira, aumentam os custos de operação e manutenção,
como
por exemplo na África, onde, o custo dos serviços de água seria reduzido
na
média em 64%,
se funcionassem sem corrupção.
Além disso, foi estabelecido que a implementação do acordo será
fiscalizada por um comitê de ética, com decisões obrigatórias para
todas as partes, e cujo descumprimento transforma a parte
legalmente responsável em culpada. Uma política de sanções será
aplicada nos casos de descumprimento do acordo. Também determina
como responsabilidade do comitê reportar às autoridades
pertinentes qualquer conduta questionável que lhes chame a
atenção. Deve ser criado um grupo de trabalho que precisará
assumir as seguintes responsabilidades: desenvolver um plano de
ação para promover o acordo, estabelecer parâmetros para
monitorar sua implementação e avaliar seu cumprimento.
Um acordo similar foi assinado por nove fabricantes de tubulações
de água na Argentina, em dezembro de 2005. A Transparência
Internacional na Argentina trabalhou de perto para facilitar o
convênio e organizou para tanto um workshop em Buenos Aires,
em junho de 2005, no qual estiveram presentes representantes do
setor, gerentes e pessoal da administração, além de membros da
TI na Argentina e na Colômbia, e da secretaria da organização
internacional. Sob a liderança da FLUIR (Associação Latino-americana
de Produtores de Tubulação Plástica), foi acordado que os
próximos passos a cumprir são estender este processo a outros países
latino-americanos, incluindo o Brasil e provavelmente o México.