Marta Franco y Jorge Mora
Como na cozinha, as receitas são um parâmetro, mas o tempero melhora quando se sabe como adaptá-lo ao gosto e às expectativas de cada um. A América Latina vem experimentando diversos processos de reforma dos marcos jurídico-institucionais que regulam a gestão da água, com diferentes características. Aqueles de maior sucesso estão voltados para esquemas de gestão mais próximos da realidade e da necessidade dos países onde se desenvolvem, afastando-se de modelos exógenos.
As concessões outorgadas a empresas multinacionais em diversas nações da América do Sul deixaram a desejar, gerando movimentos que levaram ao cancelamento ou à revisão de diversos desses contratos, tal como ocorreu na Bolívia, em El Alto e Cochabamba; ou em Arequipa, no Peru; enquanto que em países como Costa Rica e Uruguai estão sendo desenvolvidas interessantes propostas para proibir novas concessões.
Este último país, por exemplo, desenvolve uma reforma constitucional na qual pela primeira vez é reconhecido explicitamente dentro da constituição nacional e por meio de uma reforma democrática (produto de um referendo popular) que a água é um direito humano fundamental e se eleva a um nível constitucional numa disposição que estabelece que os serviços de água potável e saneamento devem ser prestados exclusivamente por entidades estatais.
Embora o caso tenha criado um precedente histórico para os movimentos e organizações que, em diferentes partes do mundo, trabalham em defesa da água e de seu reconhecimento como direito humano, por sua vez levanta um interessante debate.
Isto porque ao consagrar que os serviços de água potável e saneamento deverão ser prestados “exclusiva e diretamente por pessoas jurídicas estatais”, impossibilita o desenvolvimento de experiências comunitárias ou locais de gestão, como as que existem por exemplo em todos os países da América Central, que abastecem com água potável mais de 10 milhões de pessoas (aproximadamente 22% da população). Por meio delas, as organizações sociais se agrupam para prestar o serviço sob diferentes fi guras jurídicas: associações, comissões de águas e comitês de aquedutos rurais, entre outras.
Essas experiências comunitárias de ges-tão mostram-se uma efi ciente alternativa diante das carências das instituições do Estado frente aos processos de privatização, garantindo uma gestão integrada e participativa do recurso.
No momento de legislar sobre a água, é preciso reconhecer o valor
econômico, social e ambiental do recurso.
Numa tendência semelhante a do Uruguai, o novo projeto de lei de recursos hídricos da Costa Rica, fruto do mais amplo processo de discussão e diálogo desenvolvido naquele país em torno de qualquer lei, estabelece expressamente que “... as concessões e autorizações destinadas ao abastecimento da população só poderão ser outorgadas ao Instituto Costarriquenho de Aquedutos e Esgotos, em conformidade com a lei no 2726 de 14 de abril de 1961, aos Municípios ou às empresas públicas reguladas por lei especial...” (artigo 45).
Segundo este preceito, fi ca vedada qualquer abertura para a incursão de entidades privadas na prestação de serviços de abastecimento de água potável. No entanto, ao contrário da reforma constitucional uruguaia, nos itens 103 e seguintes está prevista a possibilidade de que as comunidades estabeleçam “Associações Administradoras de Sistemas de Aquedutos e Esgotos (ASADAS)”, das quais existem cerca de 2.000 em operação. São entidades reguladas pelo direito privado, cuja principal característica é que não podem ter fi ns lucrativos: oferecem serviços “a preço de custo”.
Em Honduras, com a Lei da Água Potável, e na Nicarágua, com o Projeto de Lei de Recursos Hídricos, permanece a possibilidade de outorgar concessões a empresas privadas, diminuindo as possibilidades de fortalecer as expressões locais de gestão.
No entanto, o desenho de propostas inovadoras que não orientem a gestão em direção a um ou outro lado da balança (privatização ou estatização) permitiria, como no caso das Comissões de Águas, ASADAS e comitês comunitários de aquedutos rurais, o estabelecimento de sistemas mistos de gestão (sociedade civil - estado) sem que concorram noções de lucro ou privatização de serviços, mesmo quando os atores da sociedade civil forem sujeitos de direito privado.
Grandes desafios
A lista de pendências e desafi os é grande. Analisando a situação da Argentina, a flora o problema de um grande vazio legal em matéria de recursos hídricos, uma vez que não existe uma legislação nacional de águas que englobe todos os âmbitos do território, tal como acontece em outros países da América Latina, como Brasil, Peru e México.
Por esta razão, para resolver qualquer consulta ou confl ito sobre este recurso, é preciso recorrer às normas contidas nos códigos de fundo (Código Civil, Penal, Comercial, de Mineração) assim como também a leis federais de energia, navegação, transporte, sistema portuário, entre outras.
Curiosamente, e levando em consideração que a Argentina é uma República Federal composta por 23 províncias e pela cidade autônoma de Buenos Aires, cada província conserva o domínio original dos recursos naturais existentes em seu território (artigo 124 da constituição nacional) e em conseqüência, cabe aos governos locais emitir a normativa específi ca para as prioridades do uso da água e sua classifi cação, regular o regime de concessão e estabelecer as formas, tempos e procedimentos para a outorga de permissões de uso e de disposição. Também determinam os parâmetros para a cobrança de taxas, tributos e demais contribuições, assim como as sanções e penalidades.
Ou seja, todas as províncias do país têm suas próprias leis da água, exceto a província de Santa Fé e Terra do Fogo (esta última está desenvolvendo um projeto de lei) que como um fator comum, são instrumentos pouco fl exíveis que não permitem levar em consideração o valor econômico, social e ambiental da água. Da mesma forma, o nível de efi cácia na aplicação e cumprimento da legislação é muito baixo, o que acarreta um descumprimento generalizado.
A privatização de serviços, longe de resolver os crescentes problemas associados à carência de sistemas adequados de água potável e saneamento, foi feita de tal forma que complicou o cenário.
Atualmente, na falta de uma normativa de caráter nacional a respeito da água, tenta-se solucionar os problemas de acordo com a reforma constitucional de 1994, que estabelece que cabe à Nação defi nir as normas que contenham os níveis mínimos de proteção ambiental, sem que alterem as jurisdições locais; e às províncias, aquelas que forem necessárias para complementá-las. Assim, o Congresso Nacional poderá ditar normas ambientais gerais, que defi nam as políticas e critérios de uso e proteção dos recursos naturais e do ambiente, entre eles a água, sem necessidade de adesão mas com possibilidade de complementação por parte das províncias.
Atualmente existem vários projetos de lei em processo de trâmite e consulta. Abordam temas como o ordenamento ambiental, o sistema nacional de informação ambiental, a classifi cação de cursos d’água segundo o uso, padrões de qualidade ambiental, a rede de registro de disposição de águas servidas em corpos e cursos d’água, títulos de redução de contaminação e, de forma incipiente, planeja-se uma revisão da normativa que regula o funcionamento dos operadores privados prestadores de serviço de água potável e saneamento. No entanto, estes processos ainda são tímidos e dispersos.
A participação pública na formulação de leis da água é um assunto que
surgiu em diferentes fóruns mundiais, nacionais e regionais. No entanto, ao
colocar em prática o que foi acordado, não foram feitos grandes avanços, e existem razões para acreditar que
ainda há um longo caminho a ser percorrido. São muitos os compromissos
assumidos pelos governos com relação à água. Vale a pena citar alguns
objetivos sobre os quais é necessário
continuar investindo.
No princípio de 1992, na Irlanda, a
Conferência Internacional Sobre a
Água e o Meio Ambiente adotou a
Declaração de Dublin, e foi destacado como um de seus princípios que o
desenvolvimento e a gestão da água
devem se basear em um enfoque participativo em todos os níveis, inclusive
naqueles mais baixos.
Em 1994, a América Central depois da assinatura da Aliança para o Desenvolvimento Sustentável (ALIDES), comprometeu-se a priorizar a formulação de políticas e legislação sobre manejo e conservação dos recursos hídricos.
Durante a Cúpula Mundial de Desenvolvimento Sustentável em Joanesburgo, em 2002, a América Central junto com o restante dos países representados, assumiu o desafio para 2015 de reduzir pela metade a população sem acesso a serviços de água potável e de tratamento de águas residuais, assim como alavancar o manejo integrado dos recursos hídricos e a promoção de sistemas de produção mais limpa, com um uso mais eficiente da água, da energia e das matérias-primas. Nesta tarefa, além dos governos, está comprometido cada um dos cidadãos da região centro-americana. Como levar a cabo o processo de participação e fortalecer o diálogo entre cidadãos e governantes é o nosso desafio.
Em 2005, a região centro-americana tinha leis que não correspondiam à realidade e às necessidades da população. A Costa Rica conta com a lei de águas de 1942, Honduras com uma de 1927 e o Panamá com outra de 1966. Paralelamente, na falta de um marco regulatório, outras leis setoriais e decretos tentaram criar remendos para tornar viável o uso do recurso. Apenas a Nicarágua conta com uma política de recursos hídricos, e recentemente a Costa Rica com uma estratégia hídrica nacional.
De uma análise rápida, pode-se destacar que novas leis da água não têm constituído prioridades políticas, especialmente se competem com temas com a abertura econômica, a privatização de serviços, os planos fiscais e mais recentemente a discussão sobre tratados de livre comércio.
“A participação pública ideal deve nos levar a leis que considerem o interesse comum dos cidadãos acima dos interesses particulares.” |
Paradoxalmente, muitas dessas prioridades dependerão de um manejo adequado dos recursos hídricos. Em alguns países inclusive, seria colocado sobre a mesa o assunto da privatização da água. A participação pública ideal deve nos levar a leis que considerem o interesse comum dos cidadãos acima dos interesses particulares. A única forma de assegurar que isto ocorra é participando.
No entanto, é claro que não se trata de participar superficialmente, mas de organizar-se para fazê-lo de forma consciente e responsável. Os seres humanos organizados sempre lutaram pelo direito de participar. Em 1992, durante a Cúpula Mundial da Terra no Rio de Janeiro, foi reconhecida internacionalmente a importância da participação pública como mecanismo para alcançar um desenvolvimento mais eqüitativo e sustentável. Esta declaração mostrava a necessidade de recorrer a outros setores da sociedade como estabelecido em seu princípio no 10, que diz que o melhor modo de tratar as questões ambientais é com a participação dos cidadãos interessados, no nível correspondente.
De diferentes modos, as constituições políticas da América Central e as leis-marco ambientais reconhecem a participação como um direito do cidadão, portanto pode-se dizer que as carências não estão na lei, mas em sua implementação inadequada. Não basta reconhecer este direito em um contexto legal, é necessário possibilitar que essa participação se transforme em realidade, definir métodos, tempos e espaços para a participação. A América Central localiza-se em uma das regiões mais úmidas do mundo
Esta aparente vantagem esconde problemas de disponibilidade natural da água que se agravam com a distribuição desordenada da população e a acelerada a atividade econômica. Problemas relacionados com a distribuição e a qualidade da água mostram uma situação complexa para a gestão dos recursos hídricos, que dá origem a conflitos cada vez mais graves pelo acesso à água em quantidade e com qualidade.
Atualmente, Costa Rica, Nicarágua, Honduras, Panamá e Guatemala elaboram novos projetos de lei que estão em discussão ou em processo de serem discutidos nos respectivos congressos. Recentemente em Belize e El Salvador foram abertas discussões para criar as condições necessárias com a finalidade de elaborar leis de água, assim como planos hídricos nacionais.
Com exceção de alguns cidadãos e setores, na América Central chegou-se a um estado de descrença nos siste
mas departicipação, embora com a certeza de que contamos com a capacidade técnica e com o conhecimento tradicional guardado e utilizado nas comunidades locais e aldeias indígenas para fazer a melhor gestão possível do recurso hídrico de acordo com nossas realidades.
A água, por ser imprescindível para a sobrevivência das sociedades, exige que se examine sua contribuição ao desenvolvimento sustentável como um desafio inadiável. Conseguir um manejo sustentável da água como elemento essencial para a vida atual e das futuras gerações é a responsabilidade de todo governante e cidadão, e isto é o que significa participação.
A governabilidade da água
POR MIGUEL SOLANES - Assessor Regional em direito de Águas e Regulação de Serviços
AMDREI JOURALEV - Executivo para assuntos econômicos da Divisão de Recursos Naturais e Infra-estrutura
Comissão Econômica para América Latina e Caribe (CEPAL)
O conceito de governabilidade aplicado à água refere-se à capacidade da sociedade de mobilizar energias de forma coerente, para o desenvolvimento sus-
tentável dos recursos hídricos. Nesta defi nição está incluída a capacidade de elaboração de políticas públicas que sejam socialmente aceitas, voltadas ao desenvolvimento sustentável dos recur-
sos hídricos e de tornar efetiva sua im-
plementação por parte dos diferentes atores envolvidos. O nível de governa-
bilidade de uma sociedade em relação à gestão da água é determinado, entre outras, pelas seguintes considerações: (1) o grau de acordo social (implícito ou explícito) referente à natureza da relação entre a água e a sociedade; (2) a existência de consensos sobre as ba-
ses das políticas públicas que expressam esta relação; e (3) a disponibilidade de sistemas de gestão que possibilitem efetivamente,
em um marco de sustentabilidade,
a implementação destas políticas.
Em resumo, a governabilidade supõe: (1) a capacidade de gerar as políticas adequadas; e (2) a capacidade de colocá-las em prática. Estas capacidades passam pela busca de consensos, pela construção de sistemas de gestão coerentes (regimes, o que supõe instituições, leis, cultura, conhecimentos, práticas e tradições), e a administração adequada do sistema (que supõe participação e aceitação social, e o desenvolvimento de competências). Como se pode deduzir do que foi dito, um elemento central da governabilidade é a possibilidade de construir (implantar e desenvolver) acordos institucionais em harmonia com a natureza e com as competências, restrições e expectativas do sistema ou âmbito sob consideração.
A importância do termo governabilidade na região está em grande parte associada às restrições e possibilidades dos países para incorporar as profundas mudanças institucionais que caracterizaram as últimas décadas. Em diversos casos, estas mudanças implicaram na construção de uma nova institucionalidade, entendida como a criação e o reconhecimento de novas regras do jogo, a criação de organizações e o desenvolvimento de novos comportamentos, formais e informais, dos agentes públicos e privados. Obviamente, como qualquer processo de construção social, este surge dentro de um forte processo de mudança e de destruição da ordem social anterior.
Na realidade, são as desarmonias existentes
entre o acordo institucional preexistente
e o novo que podem estar na origem dos problemas de governabilidade, ou a crise de governabilidade, que caracteriza a situação em muitos países latino-americanos.
Esta crise será mais intensa e maior em função da profundidade e amplitude das mudanças em curso, as competências e capacidades preexistentes e sua utilidade para enfrentar os desafios da transformação e, em particular, a coerência do novo acordo
institucional com a natureza e estrutura social e com as possibilidades e restrições presentes para assumir, de maneira assertiva,
as regras do jogo propostas (Corrales, 2003). A partir de uma perspectiva proativa,
a crise pode ser considerada como um processo, no qual sempre existem lacunas a serem preenchidas e contradições que exigem negociação.
Importância do tema na região
A governabilidade transforma-se em objeto de reflexão quando se manifestam
suas limitações (Olson, 1986). A consciência crescente em nível regional sobre questões como o uso insustentável
das águas, sua contaminação, sua monopolização e a inacessibilidade dos serviços a elas vinculados por parte de importantes setores da população, demonstra
a relevância do tema.
A importância do tema na América Latina reflete-se claramente na série de experiências, postulações e processos de reforma das legislações e administrações
de água que surgiram na maioria
dos países da região, assim como nos programas e propostas existentes para reformar os serviços associados, em especial
os de água potável e saneamento.
Estas propostas e programas tiveram, em alguns casos, bases e forte determinação local de conteúdos, enquanto que, em outros, foram principalmente estimulados por agentes externos. Entre os casos de reformas consolidadas vale mencionar: Brasil, pelo que realiza para a criação de uma legislação e um sistema nacional de administração dos recursos hídricos; Chile, com as reformas do regime de águas e de prestação dos serviços de água potável e saneamento; a Argentina, com a privatização do setor hidroelétrico e de água potável em diversas províncias; Colômbia e Bolívia, com a privatização de uma série de serviços; México, com reformas recentes da legislação de águas e com privatizações de alguns serviços ou seus segmentos; e alguns outros casos.
Os países com processos de discussão de nova legislação de águas, ou alterações na legislação vigente, incluem entre outros, Bolívia, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguai, Peru e Venezuela. O conteúdo básico dos processos foi determinado por diferentes visões, desde aquelas que enfatizam um reducionismo de critérios, que não necessariamente correspondem à natureza do objeto tratado (como enfatizar a questão de apropriação privada, minimizando os elementos de bem público que a água envolve), aos que assumem situações de concorrência perfeita que não existem na prática (como o caso de algumas regulamentações de serviços de utilidade pública).
Em alguns casos, estas visões limitadas, ou muito otimistas dos problemas, resultaram em monopolização do acesso ao recurso e sistemas regulatórios deficientes. As questões citadas acima testemunham a importância da noção da governabilidade. Basicamente, se a governabilidade é a gestão sustentável da água e a provisão sustentável dos serviços de utilidade pública a ela vinculados, é necessário enfatizar seu tratamento, uma vez que não estão sendo superados os desafios apresentados pelo manejo dos recursos hídricos e a prestação de serviços acessíveis à população (Corrales, 2003).
Vale destacar, neste sentido, que na região foram adotadas em algumas ocasiões sistemas regulatórios que supõe concorrência, quando esta não existe na prática (Altomonte, 2002). Seria conveniente que os países estabelecessem o princípio da capacidade regulatória residual, entendida como a capacidade necessária para remediar o déficit em matéria de regulação, quando as expectativas iniciais de desempenho e comportamento não forem cumpridas (CEPAL 2000).
Decisões públicas que afetam os recursos hídricos Existem diversas decisões associadas aos recursos hídricos que podem melhorar ou piorar sua contribuição para o desenvolvimento socioeconômico nacional. Um primeiro tipo de decisões que tem um potencial importante para distorcer a utilização da água, chegando inclusive em alguns casos a comprometer a estabilidade das finanças públicas, é a oferta indiscriminada de subsídios estatais para fomentar o uso de águas sem dimensionar seu impacto na economia ou na sustentabilidade do recurso. O caso típico é o de subsídios agrícolas à utilização da água para irrigação. Um dos exemplos de má utilização deste tipo de subsídios foram os subsídios à irrigação na Argentina. Neste caso, os subsídios, por um lado, afetaram a sustentabilidade dos aqüíferos em lugares como Mendoza, e por outro, contribuíram para um nível de produção que superou a demanda efetiva pelos produtos de agricultura de irrigação, o que resultou por sua vez em subsídios a produtos que finalmente levaram, em associação com outros fatores, a uma grave crise das finanças públicas e a falências maciças no setor vitivinícola. Entre as decisões que afetam a inserção produtiva dos recursos hídricos, encontram- se também aquelas relacionadas com os projetos públicos vinculados à água, geralmente de irrigação, cujos benefícios, por problemas de avaliação, em diversos casos, foram menores que seus custos, e que portanto acarretaram perdas líquidas para os países. Este problema torna-se mais grave quando o financiamento dos projetos é feito em moeda forte e os créditos gerados em moeda local. O resultado líquido é o empobrecimento. Em resposta a estes problemas, alguns países, como o Chile, impuseram normas sobre rentabilidade de projetos com financiamento público, com limites de relação custo-benefício, abaixo dos quais tal financiamento não é permitido. No que diz respeito a subsídios a investimentos privados em obras de irrigação e drenagem, também no Chile, eles são atribuídos por meio de concursos públicos e com base em critérios objetivos, com a finalidade de promover a concorrência entre os licitantes. Finalmente, no que se refere à água como insumo agrícola, sua inserção na economia produtiva, no caso de Chile, viu-se fortalecida por políticas públicas que consideraram não apenas a problemática de uso da água, mas também o melhoramento da qualidade de produtos, sua oportuna apresentação nos mercados externos e a elaboração de sistemas de marketing aptos a tais fins. A conclusão é que a inserção produtiva e sustentável da água exige uma avaliação adequada de incentivos e subsídios ao setor privado, avaliações realistas de projetos públicos e a devida consideração das realidades macroeconômicas nacionais e a integração do insumo água em serviços de utilidade pública e em cadeias de valor agregado. FONTE: SOLANES (2004) |
O entorno e as políticas
macroeconômicas
Uma das constatações dos estudos
elaborados pelo Comitê Técnico Assessor para a América do Sul (SAMTAC)
no marco do projeto “Investigação
Sistêmica sobre Regimes de Gestão de Águas”, foi que, no período
1985-1995, o Chile consolidou
a contribuição de seus recursos
hídricos ao processo de desenvolvimento
socioeconômico, sendo particularmente
visível o papel da agricultura O entorno e as políticas
macroeconômicas
Uma das constatações dos estudos
elaborados pelo Comitê Técnico Assessor para a América do Sul (SAMTAC)
no marco do projeto “Investigação
Sistêmica sobre Regimes de Gestão de Águas”, foi que, no período
1985-1995, o Chile consolidou
a contribuição de seus recursos
hídricos ao processo de desenvolvimento
socioeconômico, sendo particularmente
visível o papel da agricultura sob irrigação, mineração, aqüicultura, processamento de madeiras e papel, e a sustentabilidade dos serviços de água potável e saneamento. No mesmo período,
a Argentina perde superfície sob irrigação, e seus serviços de água potável
sofrem de tal maneira que alguns dos investidores estrangeiros retiram-se do país.
Além disso apresentam queixas perante tribunais arbitrais internacionais.
A explicação do sucesso relativo de um sistema e do fracasso do outro reside nas políticas macroeconômicas e em nos critérios de tomadas de decisões de política pública que os dois aplicam.
O enfoque tradicional da legislação de águas e da maioria dos advogados especialistas no assunto é concentrar todas as análises nos textos de leis e, em função de premissas formais, fazer
análises descritivo-filosóficas da validade de leis e instituições. No entanto, a vida do direito é a experiência
e uma análise dinâmica de seu impacto não pode prescindir de sua interação com políticas econômicas gerais.
De fato, é a qualidade destas políticas que determina o contexto no qual o direito cumpre seu papel. Uma política macroeconômica saudável é condição necessária, ainda que não necessariamente suficiente, para que as normas jurídicas cumpram propósitos de desenvolvimento sustentável. Expresso em termos concretos, o direito de águas contribuiria para realizar o potencial das políticas econômicas, mas se estas forem falhas, ou oferecerem incentivos não voltados a fomentar o investimento e a conservação do recurso, pouco ou nada pode fazer o direito a este respeito. Esta noção, e a identificação de fatores relevantes, foi realizada há mais de meio século, pelo economista norte-americano Ciriacy-Wantrup (1951). A eficácia das melhorias setoriais em questão de água e de seus investimentos, da mesma forma que sua legislação e organização, vê-se então condicionada pelas políticas macroeconômicas e pelo ambiente que elas criam. No longo prazo, elas se mostram tão poderosas e estruturalmente determinantes, que a melhor legislação setorial não pode em nenhuma circunstância fazer frente à sua influência (Donoso e Melo, 2004). Isto pode ser visto claramente em países como Índia, Omã e Iêmen e ainda nas províncias do oeste argentino que tornaram parte importante de sua política econômica conceder fortes subsídios ao uso das águas subterrâneas. Não houve normativa legal que permitisse deter a deterioração da água, diante do poderoso incentivo destas políticas. Quando elas são contraproducentes, como ocorre em muitos países em vias de desenvolvimento, o contexto macroeconômico desfavorável corrói as melhores reformas institucionais.
Situação da legislação hídrica em alguns países da região
FONTE: BALLESTERO (1999) E (2005); CRESPO E MARTÍNEZ (2000); CRRH (2001); EL SALVADOR (1999), KÜFFNER (2005); MATTOS E CRESPO (2000); MEDINA E MONTOYA (2002); PRISMA (2001); ZEGARRA (2004) E (2005). |
Um conjunto de políticas macroeconômicas distorcidas, que tipicamente incluía altas taxas de inflação ou taxas de câmbio artificiais, afeta o crescimento e distorce a receita. Quando isto passa, aparecem pressões pela mudança e as opções de política hídrica ficam limitadas: mais investimento, mais subsídios e mais apoio tecnológico. No entanto, por si só isto não basta para compensar os problemas gerais que a falta de crescimento econômico e os incentivos criam para o aproveitamento sustentável da água. Os criadores da política hídrica devem estar conscientes dos impactos de política macroeconômica em seu setor e promover um diálogo com os gestores da economia nacional. Como a maioria dos produtos da água, sejam eles agrícolas, eletricidade, serviços de água potável ou recreação, são vendidos em mercados, eles mesmos e seus insumos são afetados por estes mercados secundários. Tais mercados, por sua vez, são parte de economias complexas. Tudo isto impossibilita a obtenção de respostas plausíveis por meio de simplificações (Ciriacy-Wantrup, 1951).
Possivelmente um exemplo de simplificações com abstração de conseqüências tenham sido as políticas macroeconômicas argentinas dos anos noventa. Estas políticas mantiveram a moeda local artificialmente alta, mediante a injeção de dinheiro estrangeiro no mercado de divisas local. Para fazer isto, o Estado pedia empréstimos, o que elevou as taxas de juros, encareceu o crédito e, combinado com o encarecimento artificial da moeda local,restringiu a competitividade dos produtos de agricultura de irrigação.
A falta de acesso à água para alguns setores faz
com que a governabilidade assuma relevância.
Nas zonas fortemente dependentes destes produtos o impacto foi a perda de áreas sob irrigação e a não sustentabilidade dos serviços vinculados à água, por falta de crescimento econômico (Diaz e Bertranou, 2003). De uma forma mais geral, foi dito que as decisões dos usuários de água são afetadas por forças econômicas gerais, como taxas de juros, incerteza, preços, taxas de câmbio, direitos de propriedade e impostos (CiriacyWantrup, 1951). As altas taxas de juros reduzem os investimentos, não apenas em águas, mas também em geral e, além disso, limitam os esforços em favor da conservação e proteção ambiental, porque com o capital caro prefere-se sobreutilizar o recurso ou o ambiente. Um usuário que enfrenta taxas de juros altas, provavelmente reduzirá seus investimentos em melhorias, obras e equipamentos. O mesmo fenômeno sucede com usuários cujos mercados são erráticos em preços e demanda. Os efeitos de políticas macroeconômicas adequadas foram notados claramente no caso do Chile (Peña, Luraschi e Valenzuela, 2004). Este país implantou um modelo de desenvolvimento baseado em equilíbrios macroeconômicos e exportações centradas em vantagens comparativas. A grande maioria dos produtos nos quais se baseia o modelo de desenvolvimento têm como insumo a água, seja no produto primário ou em sua elaboração. Os equilíbrios macroeconômicos e taxas de câmbio realistas resultam em um país que não se endivida e, como conseqüência, em sistemas creditícios e taxas de juros relativamente moderadas, que não funcionam como um desestímulo ao investimento. Além disso, a evolução nas políticas públicas, aparte promover um ambiente propício ao investimento, foi-se alterando para responder a objetivos sociais e ambientais, com relação aos quais as adequadas políticas macro permitiram gerar recursos para sua cobertura.
Este artigo foi extraído, com autorização, do documento “Integrando economia
legislação e administração na gestão de água e seus serviço
na América Latina e no Caribe”, publicado
pela CEPAL
na Série 101 de Recursos
Os Presidentes das Comissões de Ambiente e Recursos Naturais das Assembléias Legislativas dos países Centro-americanos, no marco das prioridades da Comissão Interparlamentar Centro-americana de Ambiente e Desenvolvimento (CICAD), conscientes da transcendência que tem uma gestão eficiente e eqüitativa da água, assim como a Conservação e o manejo adequado deste recurso essencial para a vida, os ecossistemas e o desenvolvimento socioeconômico de nossas sociedades levando em consideração que é necessário responder ao direito humano da presente e das futuras gerações de ter acesso à água em qualidade e quantidade suficientes, para poder satisfazer as necessidades básicas dos habitantes da região e fomentar o desenvolvimento sustentável dos países do istmo, apresentaram, em agosto de 2006, uma proposta de Convênio, para tratar com as autoridades de seus respectivos países que este acordo seja assinado pelos Presidentes Centro-americanos.
O objetivo principal deste Convênio é estabelecer diretrizes gerais, princípios orientadores e mecanismos regionais de cooperação para a proteção, utilização ótima e racional da água.
Outro dos propósitos da proposta da CICAD é garantir uma melhor qualidade de vida dos centro-americanos, tanto para a presente como para as futuras gerações, levando em consideração que se faz necessário propiciar uma melhor gestão e uma cultura para a proteção e o bom uso da água. Para tanto é preciso fomentar a participação cidadã, a educação, a criação de mecanismos e instrumentos econômicos que assegurem o financiamento dos investimentos, das ações para sua proteção, a adoção de melhores prá-ticas para o bom uso da água e a sensibilização dos diferentes setores da população com a finalidade de assumir maior responsabilidade, em todos os níveis organizativos da sociedade e dos Estados da região.
Rio Plátano, em Mosquitia, Honduras. Stefano Torrione / AFP
Também é buscado reconhecer que a cooperação regional deve constituir-se em um instrumento fundamental para avançar na solução dos problemas do recurso hídrico e que o papel, que com relação às políticas e coordenação interinstitucional para a proteção e o manejo da água, correspondem ao Conselho de Ministros de Ambiente e Recursos Naturais (CCAD) como entidades controladoras em questões de ambiente e recursos naturais e que as ações que sejam adotadas, considerado o caráter intersetorial da água, devem estar enquadradas dentro do Sistema de Integração Centro-americano (SICA), buscando também estabelecer mecanismos institucionalizados de coordenação entre as diferentes secretarias que têm relação com a conservação e manejo deste recurso vital.
Outro dos aspectos que este Convênio reconhece, são os compromissos internacionais e regionais assumidos pelos países da região, para a proteção e gestão integrada dos recursos hídricos e a existência de uma série de compromissos dos países centro-americanos, plasmada na Aliança para o Desenvolvimento Sustentável (Alides).
Esta última organização instrui a : "Priorizar a formulação de políticas e legislação sobre manejo e conservação dos recursos hídricos, que incluam entre outras coisas, o ordenamento jurídico e institucional, mecanismos de coordenação entre as diferentes autoridades encarregadas do manejo e administração deste recurso, tanto para consumo humano, como para irrigação e geração de eletricidade; instruindo nossas autoridades correspondentes a implementação deste compromisso, assim como a atualização dos estudos sobre bacias da América Central, a fim de preparar projetos para seu aproveitamento e manejo sustentável".
Fundamentada neste mandato, a proposta de Convênio Centro-americano da Água da CICAD prioriza e busca modernizar a formulação de políticas, estratégias, os marcos institucionais e a legislação, que procure uma melhora do manejo e a proteção da água em nível regional e nacional; fortalecendo os mecanismos de coordenação entre as diferentes autoridades encarregadas dagestão e administração da água em seus diferentes usos: consumo humano, irrigação, indústria, hidroeletricidade, transporte e navegação, pesca, recreação, turismo, uso pela biodiversidade, e outros. Da mesma forma, instrui as autoridades nacionais correspondentes, ao cumprimento deste compromisso, assim como à agilização de mecanismos de coordenação entre os governos, para a gestão integrada das bacias internacionais compartilhadas entre os países Centro-americanos e seus vizinhos, desenvolvendo ações conjuntas entre os países que compartilham estas bacias para seu aproveitamento e manejo sustentável, com a devida participação das populações e autoridades locais envolvidas, propiciando a formação de grupos de trabalho a nível de comunidades municipais para o desenvolvimento de agendas compartilhadas para a gestão integrada das bacias compartilhadas.
O Convênio Centro-americano da Água adota os princípios universais enunciados pelas Nações Unidas, os fóruns mundiais e conferências internacionais sobre a água e o meio ambiente.
Um antigo chefe indígena pele-vermelha,
com sua sabedoria, recorda dimensões
esquecidas por esta apressada civilização
em relação à água: "A água cristalina que
corre pelos rios e riachos não é apenas
água, mas também representa o sangue
de nossos antepassados. Se vendermos as
terras, vocês devem recordar que a água
é sagrada, e ao mesmo tempo devem
ensinar a seus filhos que cada reflexo
fantasmagórico nas claras águas dos
lagos conta as histórias e memórias da
vida de nossa gente.
O murmúrio da água é a voz do pai de
meu pai. Os rios são nossos irmãos e
saciam nossa sede; são portadores de
nossas canoas e alimentam nossos filhos.
Se vendermos nossas terras, vocês devem
recordar e ensinar a seus filhos que os rios
são nossos irmãos e também os seus, e
portanto devem tratá-los com a mesma
doçura com que se trata um irmão".
PRINCÍPIOS PARA UMA NOVA CULTURA CENTRO-AMERICANA DA ÁGUA 1. A água em todas as suas formas é um bem de domínio público
e seu acesso é um direito humano fundamental e inalienável. |
A relação bilateral que existe entre os Estados Unidos e o México não é encontrada em nenhum outro lugar do mundo. Compartilham uma fronteira na qual a água tem um papel fundamental na vida de ambos os países. Além disso, o crescimento econômico nessa região foi exponencial nos últimos anos como também o fluxo migratório, aspecto em que é considerada a fronteira mais cruzada do mundo, fato que é reconhecido pelo pessoal da Embaixada dos Estados Unidos no México.
Esta situação tem um impacto geral na demanda da água. O estado da Califórnia necessita um grande consumo de água, dado que em seu território reside não só uma importante quantidade de habitantes em grandes cidades, mas por ser sede, além disso, do Vale Imperial e do Vale do Silício, onde estão localizadas zonas de produção de tecnologias e de agroindústria
A fronteira entre os Estados Unidos e o México esteve caracterizada pelas diferenças econômicas e produtiva. Da mesma forma compartilham fenômenos naturais como secas, inundações ou alterações no percurso das águas. Algo muito comum em uma fronteira de 3.141 quilômetros, dos quais 2.057 quilômetros correspondem a cursos d’água.
Uma visão histórica
Para conseguir entender esta situação é importante fazer
uma revisão histórica desta relação que a Natureza fez
estes dois países compartilharem. Em 1845 os territórios
do Texas, Novo México, Califórnia, Arizona,
Colorado, Nevada e Utah, passaram a ser parte do
território americano, o rio Bravo e o Delta do Rio
Colorado foram definidos como a fronteira hídrica
natural entre os dois países.
A legislação a este respeito resultou no Tratado do Guadalupe-Hidalgo, que definiu os limites fronteiriços entre os dois países. A partir deste Tratado nasceu a Comissão Internacional de Limites (CIL) cujo objetivo era demarcar os limites fronteiriços recém criados.
Em 1896, a CIL concluiu suas resoluções em favor do México, referentes a uma demanda interposta aos EUA devido à privação de águas da parte alta do rio Bravo correspondente ao Vale de Juárez-El Paso. O governo norte-americano negou qualquer responsabilidade para com o México, mas em troca aceitou assinar a Convenção de 1906 para resolver o conflito pelas águas, com o quê foi decidido que entregaria ao México 74 milhões de metros cúbicos de água por mês, com a condição de que os Estados Unidos não aceitavam, pela assinatura deste Convênio, nenhum direito do México sobre estas águas.
Outro acordo, nesta história conjunta, é o “Convênio do Rio Colorado” de 1922, que tem o objetivo de administrar a complexa bacia do Colorado, formada pelos estados de Wyoming, Colorado, Utah, Novo México, Califórnia, Nevada e Arizona.
Na mesma época os Estados Unidos aceitam que é necessária a cooperação bilateral para o controle da bacia baixa do rio Bravo. Em 1944, foi assinado o Tratado sobre Distribuição de Águas Internacionais para os rios Colorado, Tijuana e Bravo ou Grande do Norte, que estabelece a quantidade de água que cabe a cada Estado. A partir deste tratado, os EUA têm que entregar ao México a quantidade de 1.850,23 milhões de metros cúbicos ao ano por parte das águas do rio Colorado. De outubro a janeiro esta água deve apresentar vazão entre 17 e 99 metros cúbicos por segundo e o restante do ano entre 28,3 e 99,1 metros cúbicos por segundo.
Sobre as águas do rio Bravo ou Grande do Norte, o México tem a responsabilidade de entregar aos EUA a quantidade de 431 milhões de metros cúbicos anuais procedentes dos rios Conchos, San Diego, San Rodrigo e Salado.
Manejo na região
O rio Bravo
O rio Bravo ou rio Grande do Norte nasce
nas montanhas do Colorado e do Novo
México, e desemboca 1.455 km² abaixo no
Golfo do México. Este rio é o lar de cerca de
7 milhões de pessoas do lado mexicano e
delimita duas vibrantes economias que
obedecem a realidades completamente
diferentes.
A questão referente ao do rio Bravo é muito
complexa. Nas últimas décadas o que
complicou as relações bilaterais foram sobre
tudo as secas recorrentes, como é o caso da “crise de 95”. Foi tal a gravidade da seca que o governo dos
Estados Unidos, através do Departamento de Estado e pressionado
pela Comissão Internacional de Águas e Limites (organismo
bitaleral criado para atender as questões relativas à água superficial
na fronteira) ofereceu ao México um empréstimo de água de
81.000 acres/pés deste líquido.
Para tentar controlar esta situação, ambos os governos iniciaram um processo de discussão para estreitar a cooperação bilateral e a possibilidade de reformar os acordos adotados no Tratado de 1944. Mesmo assim, o México chegou a acumular um déficit histórico na entrega de água, da ordem de 1,8 milhões de metros cúbicos até o ano de 2005 quando foi possível entregar a água.
O caminho das soluções conjuntas deve tentar eliminar as más práticas
que afetam a sustentabilidade. Foto David McNew/Getty Images
Rio Colorado
O rio Colorado nasce nas montanhas Rochosas nos Estados Unidos
e em seu caminho percorre os estados de Colorado, Novo México,
Wyoming, Utah, Califórnia, Nevada e Arizona, abastecendo
aproximadamente 27 milhões de pessoas. É a principal fonte de
abastecimento da vibrante cidade de Las Vegas, que retira sua
água através da represa Hoover, a maior nos Estados Unidos. Na
parte final de seu percurso desemboca no lado mexicano entre
os limites de Sonora e Baixa Califórnia chegando por fim ao
Golfo da Califórnia.
O delta deste rio - antigamente local de brejos, manguezais e
comunidades indígenas - agoniza há várias décadas; suas águas
são repartidas entre a represa Hoover, cidades como Los Angeles
ou San Diego e a agroindústria do Vale Imperial e do Vale da
Coachella, e portanto apenas um volume reduzido consegue
chegar até o lado mexicano. Por sua vez, no México a água é
utilizada na agricultura e para abastecer a cidades como Mexicali,
Tijuana e São Luis Río Colorado.
“A partir do Tratado de 1944 foi assinada uma
extensa lista de atas da comissão que adotam
acordos para o desenvolvimento de soluções
para os problemas das questões relacionadas
com as águas internacionais”.
Embora os dois países sempre tenham tido atritos decorrentes de compartilhar uma bacia, atualmente pode-se presenciar uma terrível crise ambiental, social e econômica do lado mexicano, pela recente aprovação do revestimento do canal Todo Americano. Este projeto, iniciado no começo do ano de 2007 pelos Estados Unidos, consiste em revestir de concreto um braço artificial do Rio Colorado chamado Todo Americano, que supre de água o Distrito do Vale Imperial na Califórnia. Desta forma o governo americano pretende evitar perdas em volumes de água por infiltração da ordem de 100 milhões de metros cúbicos anuais, que seriam canalizados à cidade de San Diego. Uma vez cimentado o canal, seriam afetadas cerca de 1.200 áreas de cultivo, assim como 6.000 hectares de brejos do lado mexicano.
Iniciou-se então uma árdua batalha para evitar o revestimento do Canal. Os argumentos legais se apoiavam nos direitos históricos do México sobre estas águas para seu uso, assim como no impacto ambiental que pode ocasionar à fauna, em perigo de extinção, na zona dos brejos mexicanos.
Embora os dois países tenham construído juntos bases legais para solucionar a maioria destes conflitos ainda há muito a fazer quanto a uma gestão integrada dos recursos hídricos. Não são suficientes os mecanismos legais que levam em consideração o papel dos ecossistemas, a qualidade da água, a participação de organizações não governamentais ou cidadãos afetados, o manejo das águas subterrâneas ou as secas.
As ações coordenadas de ambos os Estados, de organismos binacionais e de atores locais assim como a transparência na informação, são peças chave para abordar a complexidade das bacias e de um desenvolvimento regional harmônico. Além disso, agora as ameaças representadas pela mudança climática parecem desafiar novamente a capacidade de trabalho conjunto na prevenção de desastres transfronteriços.